五 “FON計劃”評析
關于“FON計劃”實施30多年的效果，美國官方和研究界普遍予以積極評價和充分肯定，認為計劃的實施展示了美國遵守“海洋法公約”的誠意，保證了美國的航行權利和自由，并對他國違背公約的“過度海洋主張”進行了有效的抗議。1993年美國“國防部海洋政策評估文件”對“FON計劃”做出這樣的評價：
“‘FON計劃’作為一種爭取沿海國家完全執行《聯合國海洋法公約》有關航行和飛越條款的手段，其效果是積極的。它明確而又令人信服地向國際社會展示了美國不會默認過度海洋主張的意志。它在約束那些與《公約》不相容的有關領海、毗連區和專屬經濟區的過度主張方面，發揮了積極的作用。而且可以說，它還促進說服了一些國家使它們自己的國內法與《公約》保持一致。”(注：U.S. Department of Defense, “DOD Ocean Policy Review Paper,” in Committee on Foreign Relations of Senate ed., Current Status of the Convention on the Law of the Sea,(Washington: U.S. Government Printing Office, 1994), pp.86, available at: http://archive.org/details/currentstatusofc00unit.)
不難看出，美國官方的評價強調“FON計劃”與《聯合國海洋法公約》在內容和精神上的一致性，賦予美國一種海洋法公約忠實履行者和堅定捍衛者的形象。正是基于這種形象，美國海軍研究人員甚至認為，“FON計劃”為國際社會執行海洋法公約，建立爭端解決和強制服從機制，提供了有益經驗和可資借鑒的范例。(注：George Galdorisi, “The United States Freedom of Navigation Program: A Bridge for International Compliance with the 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea?” Ocean Development & International Law, Vol.27, No.4, 1996, p.400.)
筆者并不否認美國“FON計劃”帶有捍衛“海洋自由”原則的理想主義思想成分，也不否認它在客觀上確實對某些國家的過度海洋主張起到了某種遏制作用，但認為美國的官方評價顯然有失偏頗。這種評價不僅罔顧美國至今沒有加入《聯合國海洋法公約》的事實和法理，而且刻意掩蓋該計劃保障美國海空軍全球機動暢通，以維護美國海洋大國利益和世界海洋霸權的目的和實質。可以說，“FON計劃”本身體現了美國外交思想中理想主義與現實主義的交織與平衡，但現實主義的成分顯然占了上風。正如美國學者克里斯托弗·C.喬伊納所指出的，“在關于美國應該在當代海洋法中扮演何種角色的問題上，美國人陷入了意識形態斗爭之中：國際法制主義（international legalism）和單邊例外主義（unilateral exceptionalism）何者更能使美國受益？經濟自由主義和國際社會主義，何者更具德行和優長？不無諷刺的是，在海洋法公約談判中比其他國家提供了更多資金支持和技術貢獻的美國，卻沒有批準該公約。說到底，根本性的問題可歸結為主權私利與國際公利的競爭和取舍。在這種競爭中，主權私利最終勝出。”(注：Christopher C. Joyner, “International Law,” in Alexander DeConde, Richard Dean Burns, and Fredrik Logevall eds., Encyclopedia of American Foreign Policy,Vol.2, p.277.)2011年8月，美國傳統基金會在其刊物《背景材料》（Backgrounder）上發表題為《確保美國的航行權利和自由不需要加入聯合國海洋法公約》的文章，鮮明表達了單邊例外主義和經濟自由主義的海洋政策主張。該文指出，1982年海洋法公約通過之前的200余年及之后的30余年，美國依靠已有的國際法習慣、強大海軍以及“FON計劃”的外交抗議和軍事宣示行動，成功地捍衛了它的航行權利和自由。因此，美國為保衛其海洋大國權利，并不需要加入這個“存在嚴重缺陷的”（deeply flawed）多邊條約，只要維持一支強大海軍就足夠了。(注：Steven Groves, “Accession to the U.N. Convention on the Law of the Sea Is Unnecessary to Secure U.S. Navigation Rights and Freedoms,” Backgrounder, No.2599, August 24, 2011，p.1.)當然，反對美國加入海洋法公約的主張，并未成為當今美國政界的主流觀點，而主張加入公約的意見，同樣也是基于國家利益的考慮。2009年6月29日，時任海軍作戰部長的杰伊·L.約翰遜海軍上將在寫給參議院外交關系委員會主席赫爾姆斯的信中寫道：
“我希望提醒閣下注意兩種值得警惕的趨勢，它們都與我們未能加入海洋法公約直接相關，并對我們的航行自由造成了負面影響：第一，美國在發展海洋法中的國際影響力受到削弱；第二，也許更值得警惕的是，一些國家愈發肆無忌憚地追求根本改變我們所維持的作為沿海國家的利益與作為世界頭號海洋國家和海洋自由保證人角色之間的平衡，力圖使我國成為一個沿海國家，就是要把施加國內和地區性管控放在首位。如果美國加入海洋法公約，這兩種密切相關的趨勢就可以得到有效遏制。”(注：Chief of Naval Operations Admiral Jay L. Johnson’s Letter to the Hon. Sen. Jesse Helms, Chairman, Senate Foreign Relations Committee, Jun. 29, 2000, available at www.virginia.edu/colp/pdf/ADMJohnsonLtr-Chariman-Helms.pdf.)
美國海軍是主張美國加入海洋法公約的重要力量之一，作為海軍作戰部長的約翰遜的觀點及其對航行自由利益的重視，應該說是具有代表性的。
綜合上述言論不難看出，如何解釋和運用海洋自由原則，如何對待國際海洋法，皆以美國國家利益為準繩和歸依。“FON計劃”是捍衛美國國家海洋利益和海洋霸權地位的得力工具，這是它得到美國軍政界一致肯定的根本原因。
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