美國“航行自由計劃”初探

A Study on the Freedom of Navigation Program of the United States

〔內容提要〕“航行自由計劃”是美國政府的一項外交和軍事行動計劃，旨在防止沿海國家的“過度海洋主張”挑戰美國的海洋霸權，保證美國軍事力量的全球機動暢通。該計劃的出臺有深刻的思想和政策淵源，但主要是第二次世界大戰后美國應對其“海洋大國”地位受到挑戰的現實產物。計劃對“過度海洋主張”進行了界定，提出了外交活動和“軍事宣示”相結合的應對方針。卡特之后的美國歷屆政府都繼承、發展和實施了該計劃。中美之間一系列海上事件的發生，與美國對中國實施該計劃有密切關系。

關鍵詞：美國外交與軍事 海洋自由 美國海洋霸權 “航行自由計劃”

“航行自由計劃”（Freedom of Navigation Program，以下簡稱“FON計劃”）是美國卡特政府在1979年制定的一項行動計劃，旨在維護其主張的海洋自由原則，防止沿海國家的“過度海洋主張”（excessive maritime claims）對美國海洋大國地位的挑戰，保證美國軍事力量的全球機動暢通。卡特之后的美國歷屆政府都延續了這一計劃。20世紀90年代以來中美之間在中國沿海發生的一系列海上摩擦或事件，例如2001年3月的東海“波第其號”事件，4月的南海撞機事件，2009年3月的“無瑕”號間諜船對峙事件等，都與美國實施“FON計劃”有著密切關系。2012年春季以來，美國更是以維護南海航行自由為借口，插手南海問題，而且準備在南海周邊布置大量軍艦。

本文在閱讀美國官方解密檔案和已有的相關研究成果基礎上，從歷史的角度，對“FON計劃”出臺的背景、主要內容和實施情況進行梳理和分析。

一　第二次世界大戰前美國的海洋自由原則

“FON計劃”的出臺有著深刻復雜的思想、政策根源和現實原因，是美國外交史上源遠流長的“海洋自由”原則和政策，與第二次世界大戰后美國應對國際海洋法觀念變遷、自身海洋霸權受到挑戰相結合的產物。

近代海洋自由觀念是17世紀初，由以格勞修斯為代表的國際法學家們提出的，其基本主張是：所有人都擁有不受干擾地在國際海域游弋和貿易的權利，戰時與平時均然。隨著啟蒙思想的傳播，海洋自由觀念飄洋過海來到北美殖民地，適應了殖民地商業資本的現實和發展需要，成為美國開國元勛們制定外交政策的重要原則之一。在美國早期外交政策制定中發揮關鍵作用的約翰·亞當斯對此深信不疑，曾說道：“美國很久以來就在向歐洲國家宣傳航行自由和商業自由的觀念……我希望這個星球上的所有海洋和河道都是自由無束的。”本杰明·富蘭克林也持相同觀點，他說：“貿易，即生活必需品的持續交換，越是自由和不受限制，與之相關的所有國家就會越加繁榮和幸福。”(注：Armin Rappaport and William Earl Weeks, “Freedom of the Seas,” in Alexander DeConde, Richard Dean Burns, and Fredrik Logevall eds., Encyclopedia of American Foreign Policy (New York: Charles Scribner’s Sons Gale Group, 2002）, Second Edition, Vol.1, p.111.)美國早期領導人所主張的海洋自由原則是與商業自由原則緊密聯系在一起的，而這些原則在戰時的運用就轉化為中立權利，美國早期對海洋自由原則的維護體現在對美國中立國地位和權利的捍衛上。

為新生國家外交政策提供指南的1776年“條約計劃”把開國元勛們的海洋自由和中立權利的基本觀念具體化，提出了“自由船舶所載貨物自由”、有限禁運、中立貿易的權利等原則和規定。(注：S.F. 比米斯：《美國外交史》(第一分冊)，葉篤義譯，北京·商務印書館1985年版，第31頁。)這是美國海洋自由原則的首次官方表述。隨后，這些原則和規定都被成功地寫進了新生共和國的第一批雙邊條約中，包括1778年與法國、1782年與荷蘭、1783年與瑞典、1785年與普魯士的通商條約。值得一提的是，與普魯士的通商條約中新增了“非違禁的中立國私人財產免受捕獲”的原則。

為了維護海洋自由原則，捍衛美國的中立權利，國力尚弱的美國不惜訴諸武力。1798~1800年間，美國與獨立戰爭時期的盟友法國因中立權利問題翻臉，打了一場不宣而戰的“準戰爭”。1801~1815年間，為了清除巴巴利海盜國家對美國地中海貿易的威脅，美國籌建海軍，兩度用兵，成功地以武力伸張了海洋自由原則。1812年，美國更是把維護海洋自由、中立權利與國家獨立這一最高利益聯系在一起，冒著喪失生命、財產甚至國家存亡的風險，與世界首強英國進行了第二場戰爭。

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