二 第二次世界大戰后美國海洋大國地位的確立及面臨的挑戰
如果說，第二次世界大戰前美國所堅持的海洋自由原則等同于其中立國權利，主要是商業通航自由權利的話，那么，戰后美國所堅持的海洋自由原則的利益意涵則大為擴展了。這種利益意涵的變化，是隨著戰后美國海洋國際地位的巨大變化同步而來的。雖然早在19世紀中期馬漢提出了“海權論”，美國20世紀初期開始大規模海軍建設，在華盛頓會議上取得了與英國海軍平起平坐的地位，但直到第二次世界大戰結束，美國才真正成長為“海洋大國”（maritime state）。海洋大國的利益，不僅包括經濟層面傳統的海運貿易、公海捕魚和新興的海洋資源探測開發利用，還包括了國家安全和軍事層面的利益，如海軍的全球機動、情報搜集、水道測量等，而且這種軍事利益對美國的重要性日益凸顯。第二次世界大戰后，美國遍布全球的軍事基地的建立，與社會主義國家的冷戰對抗，以及維護全球霸主地位的戰略考量，都對海上安全和軍事利益提出了廣泛的要求。美國政界、軍界已經充分認識到堅持海洋自由原則對于維護美國海洋霸權的重要意義。根據1974年美國國會的一項研究報告，1972~1973年美國主要海洋經濟產值超過了270億美元，預計到2000年會增長4倍，達到1100億美元（根據1973年幣值計算）。(注：“The Economic Value of Ocean Resources of the United States,” prepared by the Library of Congress for the use of the Committee on Commerce, December, 1974, 轉引自Warren G. Magnuson, “U.S. Oceans Policy: The Congressional View,” Columbia Journal of World Business, Spring 1975, pp.21~22。)這里的“海洋”僅指美國管轄范圍之內的領海及其毗連區，還不是全球海洋。如果放眼全球，海洋對美國維持其世界領導地位的重要性，已不僅是經濟產值所能夠昭示的了。正如美國海軍官方網站所指出的：地球表面的70%為海洋所覆蓋，地球上80%的人口生活在緊靠沿海的區域內，全球貿易的90%通過海洋運輸完成，“無論如何看待上述事實，（維持）在世界水道上的至高無上地位，將始終具有關鍵意義。”因此，美國海軍的使命就是“維持、訓練并裝備一支招之能戰、戰則能勝的海軍力量，以此遏阻侵略行為，維護海洋自由。”(注： U.S. Navy, “Mission & History,” available at: http://www.navy.com/about/mission.html.)
綜觀戰后歷史，美國世界第一海洋大國地位是穩步上升和鞏固的，但它所秉持的傳統海洋自由觀念，以及擴展海洋大國經濟、軍事利益的新要求，也遭遇了海洋意識覺醒的沿海國家的限制和挑戰。
首先，傳統的領海寬度概念受到挑戰。數世紀以來，領海寬度“3海里規則”是不成文的國際慣例。杰斐遜任美國國務卿時，在致英法公使的照會中表示，美國傾向于遵守領海寬度3海里規則。(注：“America and the Freedom of the Seas: Attitude of the United States on Perplexing Problem,” in Legislative Department ed, Congressional Digest, Vol.9, No.1, January 1930, p.9.)這一主張在1794年獲得國會批準。(注： 杰拉爾德·J. 曼貢：《美國海洋政策》（張繼先譯），北京·海洋出版社1982 年版，第 39 頁。)在1930年的海牙國際海洋法編纂會議上，這一規則正式獲得通過，成為國際法準則。第二次世界大戰后，由于技術的進步及能源需求的劇增，由原來大炮射程劃定領海寬度的傳統已不能適應新的國際現實，國際上要求擴大領海寬度的呼聲漸高。1945年9月，杜魯門總統發布《公海捕魚聲明》和《大陸架公告》，即《杜魯門公告》，在堅持3海里領海原則的基礎上，宣布在美國沿海設立漁業保護區和大陸架。《杜魯門公告》體現了美國的矛盾心態：一方面不容他國染指本國的沿海利益；另一方面又想盡可能大地攫取國際海洋利益，因為把其他國家的領海限制在較小的范圍內，對海洋大國無疑是最有利的。杜魯門雖未對漁業保護區和大陸架寬度提出要求，卻引發了其他國家的紛紛效法。在這場“藍色圈地運動”中，一些西方國家重提12海里領海寬度的主張，拉丁美洲國家則宣稱200海里領海。其結果是，為主權國家所控制的海洋面積激增，而“公海”面積銳減，這也意味著海洋自由原則適用空間的壓縮。
其次，發展中國家在海底資源分配問題上對美國支持的海底制度發起挑戰。國際海底指沿海國管轄范圍以外的海底，約2.5億平方公里，占地球表面積49%。國際海底蘊藏儲量極其豐富的礦產資源和生物資源。第二次世界大戰后，隨著世界人口數量的快速增長，重要原生資源，包括能源和食品的日益稀缺，人類開始把注意力轉向海底這一人類知之甚少、尚未開發的地球區域。在國際海底劃界和資源分配問題上，美國提出并堅持市場自由競爭原則，主張對國際海底進行“自由開發”，實質上是利用美國的技術、資本和軍事優勢，維持美國對海底資源的絕對控制權以及海底潛艇的自由活動權。發展中國家則以“帕多提案”，宣告國際海底及其資源為“人類共同繼承財產”，其勘探、開發應為全人類謀福利，并應特別顧及發展中國家的利益和需要。(注：關于“帕多提案”及美國海底政策的演變，參見王金強：《國際海底資源分配制度演變與美國海底政策的演變》，載《美國研究》2012年第3期。)
為了解決領海寬度和海底資源分配問題，聯合國分別于1958年、1960年和1973年召開海洋法會議。在1974年的加拉加斯會議上，美國力推12海里領海和200海里經濟區的主張，同時又提出了“沿海國家在經濟區內權利和義務平衡”的原則，要求它們保證所有國家享有在經濟區內航行和科學研究的自由。許多沿海國家對這一“稀釋”它們經濟區主權的提議，表示懷疑。所以，在聯合國海洋法會議第三階段召開期間（1973~1982），就領海的“無害通過”、直線基線的劃定、大陸架的歸屬、海底資源的管理開發等敏感議題，展開了激烈的爭論和討價還價，有的國家還以國內立法的形式伸張自己的權利，從而出現了大量的在美國看來違背國際法習慣的“過度海洋主張”現象。
轉載請注明：北緯40° » 美國“航行自由計劃”的前世今生
