近來,英國成為世界關注焦點。“脫歐”問題一波三折,雖然2016公投中,“脫歐”派以微弱優勢獲勝,但反對“脫歐”的聲音一直響亮。迫不得已,卡梅倫主動辭職,特蕾莎·梅(簡稱梅姨)繼任首相。為促進“脫歐”進展順利,梅姨宣布提前大選。然而,大選結果背離梅姨意愿,保守黨失去議會多數派優勢,出現了懸浮議會,這將使英國“脫歐”工作更加艱難。此外,大選前后,英格蘭偶發事件不斷,恐怖襲擊、倫敦居民樓失火,世人驚愕的同時,不禁感嘆:大英帝國的那片樂土,如今怎么了?英國出路在哪?
英國當前面臨的困境,其實,從當年英國撤退印度的戰略就可以看出部分端倪。
1944英聯邦首相會議,討論英聯邦以后發展方向。
英聯邦戰略與英國撤退印度
戰后的英帝國
二戰后,英國實力下滑,加上印度等殖民地強烈要求民族獨立,以及美蘇同時挑戰英國帝國地位,英國面臨不得不從印度撤退及可能造成英帝國解體的困境。在這個困境中,艾德禮工黨政府認為:長久維持英帝國是不可能的,但相對延長英國的大國地位是可能的,因為靈活的外交可以彌補相對衰落的國勢,故決定“三環外交”,以保持英國大國地位為戰后英國首要目標。所謂“三環外交”,即:英聯邦、英美特殊關系和聯合的歐洲,將英國置于這三個環的中心,故可以發揮世界大國的作用。在此大戰略指導下,艾德禮政府開始處理印度獨立問題。
英國是個小島國,面積不大,資源亦不豐富,它能從島國位置上升為世界大國,多虧殖民地帶對其帝國地位的支撐,印度是英帝國的基石,它以什么方式獨立,直接牽涉英帝國是否解體。這一點,英國決策者十分清楚。如艾德禮所說:印度的獨立,自然把緬甸和錫蘭也帶走了。鑒于此,如何從印度撤退,英國才能一舉兩得?
經過激烈爭論,艾德禮工黨政府最終擬定這個綱領:(1)體面撤退;(2)印度獨立不至于英帝國解體。在此指導下,他們又擬定撤退策略:基于英聯邦戰略,讓印度在英聯邦之內獨立。如艾德禮所言:針對印度要求獨立問題,最好的解決方式是跳到印度民族主義者前面做出適時而優雅的讓步,然后技高一籌地調轉他們的方向大旗為英國所用,而這種解決方式的有效出路是確保它的英聯邦席位。
所謂英聯邦戰略,即:對強烈要求獨立的殖民地,英王通過授予自治領地位來滿足其要求獨立的愿望,由此,英帝國的慢慢解體,將是英聯邦的冉冉升起,自治領共同效忠英王,英國的大國地位不變。如前所述,這是戰后英國“三環外交”的首要一環。艾德禮政府擬把它打造為與美、蘇、中并存的第四大集團——英國“集團”(Bloc)。
通過這種撤退方式,印度要求獨立的愿望得到實現,而英帝國亦沒有完全解體,可謂一石二鳥。鑒于印度是英帝國的基石,其是否在英聯邦之內獨立,是英聯邦戰略能否實現的關鍵。故此,從維護英國大國利益出發,無論如何,應該讓印度在英聯邦之內獨立。如魏偉爾總督所言:“如果印度留在英聯邦,那么,殖民地要求自治的威脅就消減了,因為印度獨立就是它們的榜樣。”
激烈博弈與印巴分治
上述戰略擬定后,英國決定撤退印度,并與印度兩黨展開協商。英國先拋出“一個印度”方案,即由英屬印度和印度土邦組建印度聯邦,而后英王授予自治領地位。但印度兩大政黨對自治領地位態度不一。國大黨領導人希望建立統一而完全獨立的印度,故拒絕接受自治領地位。尼赫魯說:“印度的自由不能建立在帝國主義軌道上,自治領地位或其它任何帝國主義框架下的地位,印度人民統統不接受,因為這些不但有損印度大國的尊嚴,而且將印度綁在英國政治與經濟架構的戰車上。”穆斯林聯盟則認為:只要保證“巴基斯坦”建國,未來巴基斯坦肯定接受英聯邦之內的自治領地位。
面對上述局面,若想實現英國戰略目標,艾德禮政府需要設法迫使國大黨轉變對自治領地位的態度。在國大黨執意不接受自治領地位時,倫敦決定拿國大黨最為關心的領土問題進行博弈。
英國人統治印度時,一直“分而治之”。他們將整個英屬印度帝國分為英屬印度和印度土邦進行管理。英屬印度由各個省組成,英國人利用宗教矛盾進行直接管理。印度土邦五百六十多個,英國人實行間接管理,即:通過簽約,英國讓土邦國王接受英王“最高權威”,而土邦內部事務土邦王公自己管理。這種“分而治之”,使得英屬印度與印度土邦共同效忠英王,但彼此互不干涉內政。顯然,英國與英屬印度和印度土邦的這種特殊關系,可以讓印度土邦成為英國爭取國大黨接受自治領地位的重要工具。因為國大黨和穆斯林聯盟都在英屬印度,它們無權管轄土邦事務,如果國大黨拒絕與英國合作,英國有權讓土邦獨立出去。
在尼赫魯等人堅決反對接受自治領地位時,英國決定改變對土邦的政策。于是,1946年3月派遣內閣使團赴印,美其名曰去幫助印度兩黨達成一致,以便英王盡早移交權力(India Constitution, Cabinet Ministers Mission to India, DO 35/1112, the National Archives of U.K.)。 而實際上,醉翁之意不在酒。內閣使團赴印后,利用印度兩黨矛盾,短時間內使得《內閣使團方案》獲得通過。而《內閣使團方案》對印度土邦的政策,是促進國大黨接受自治領地位的一服猛藥。具體內容是:英屬印度可以完全獨立,但無權繼承英王對土邦的權利,英王撤退后,土邦有權利決定自己的未來。這意味著英國人撤退后,英屬印度新政府將與五百六十多個土邦王國并存,印度次大陸將大分裂。當然,這不符合國大黨的戰略目的,被尼赫魯指責為:英國人“旨在讓印度次大陸‘巴爾干化’”。為避免國家大分裂,國大黨不得不考慮接受自治領地位。如尼赫魯所說:在最后一刻,印度表示暫時接受自治領地位,是為了讓權力移交順利,為了挽救印度不被更加分裂。
《內閣使團方案》通過后,倫敦清楚知道國大黨沒有其它更好選擇,只能接受自治領地位。這樣,如果印度兩黨能夠合作組建印度聯盟,那將更好,然后英王授予“一個印度自治領”;而如果印度兩黨難以再合作,那么,“兩個印度”方案則上升為最佳維護英國利益方案。但是,這個方案不能由英國人提出,而需要印度兩黨同時接受才能實現。
恰在此時,1946年6月中國內戰爆發。這令倫敦認識到:其從印度撤退越快越好,必須趕在中國內戰結束之前完成,否則,中國內戰結束后,無論中國共產黨還是國民黨統一中國,都將去解放西藏和新疆,屆時,不但印度將失去占領那些中印邊界爭議區(英國人知道中印邊界產生爭議是其炮制那些地圖邊界線所致)的戰略先機,而且還將影響整個英國殖民地撤退進程,因為中緬也存在邊界爭議、馬來亞共產黨活動頻繁等。鑒于此,為迫使印度兩黨盡早接受“兩個印度”方案,魏偉爾總督拋出“崩潰方案”,即:英國人將在1948年6月前完成印度撤退,屆時,即使印度兩黨沒達成一致,英國也將如期撤退,印度次大陸將是大崩潰的局面(“Sir D. Monteath to Lord Pethick-Lawrence”, 19 September 1946, Minutes by the India Office, cited from Nicholas Mansergh (Editor-in-Chief), The Transfer of Power 1942-1947, Vol. VIII, London: Her Majesty’s Stationary Office, 1979, pp. 544-546.)。 如此條件下,國大黨沒有其它更好選擇,只能接受“巴基斯坦”建國,否則,又將面臨印度大分裂的結局。
做好上述安排后,倫敦決定由蒙巴頓去完成權力交接的使命。1947年3月,蒙巴頓赴印。他先向尼赫魯指出接受“巴基斯坦”建國的利弊。尼赫魯同意接受后,蒙巴頓立即敦促真納接受這一方案。真納接受后,倫敦隨即出臺《印度獨立法案》。1947年8月,英國人按此方案撤退印度,授予自治領地位給印度和巴基斯坦。故這一方案又被譽為《印巴分治方案》或《蒙巴頓方案》。
1947年英國基于此圖完成印度撤退,而實際上手動斜線部分都存在主權爭議。
印巴克什米爾爭端爆發,英國陷入英聯邦戰略困境
通過上述博弈及《印巴分治方案》,英國成功實現戰略目的:體面撤退且印度在英聯邦之內獨立。然而,螳螂撲蟬,黃雀在后,1947年10月,印巴克什米爾爭端爆發,英國由此陷入英聯邦戰略困境。具體表現如下:
基于《印巴分治方案》,英國從英屬印度帝國撤退,但該方案卻沒明確規定土邦歸屬問題,只是附帶說明:土邦可以基于地理聯系加入印度自治領或巴基斯坦自治領,但不允許獨立。試想如果有土邦與印巴同時接壤,這個土邦該歸屬誰?事實上,就存在這樣的土邦——克什米爾。
印巴分治前,克什米爾歸屬問題之所以沒有得到妥善解決,其實是英國殖民統治印度政策與撤退印度政策交互作用留下的困局。統治印度時,英國人竭力“分而治之”,故導致這兩種結局:(1)克什米爾大君是印度教徒,而大部分居民是穆斯林;(2)克什米爾產生兩大政黨,分別傾向國大黨和穆斯林聯盟。撤退印度時,英國人又竭力讓印度在英聯邦之內獨立,進而導致:(1)礙于《內閣使團方案》已明確規定土邦地位問題,《印巴分治方案》無法再明確法律規定土邦歸屬問題;(2)克什米爾與印巴兩國同時接壤。顯然,這兩方面政策交互作用產生的結果是:(1)克什米爾大君難以決定自己國家的歸屬;(2)英國只能在土邦歸屬問題上“不作為”,以維持英聯邦戰略在印巴自治領間的平衡;(3)印巴都想兼并克什米爾。
上述困局下,故英國人撤退的短暫時間內,印巴克什米爾爭端爆發。關于這一爭端的爆發與演變,《困境與反應:英國與印巴克什米爾爭端(1947-1948)》一書已有詳細論述,這里不再贅述,僅聚焦該爭端對英國英聯邦戰略發展的影響,以及英國為何此后決定“入歐”。
1947印巴克什米爾戰爭
對英國而言,在英帝國向英聯邦轉變的關鍵時刻,印巴自治領間爆發克什米爾爭端,顯然對英聯邦戰略發展不利,故應該及早結束這場危機。英國試圖調停,但印巴互不讓步。英國知道:化解這場克什米爾歸屬危機的最佳路徑是分裂克什米爾,一部分給印度,另一部分給巴基斯坦,但這個分裂方案不能由英國人提出,需要通過其它途徑。故此,在幕后指使巴基斯坦將克什米爾提交聯合國的同時,倫敦指使蒙巴頓設法敦促尼赫魯將克什米爾問題提交聯合國,以防止印方不去聯合國應訴。最終,1947年年底,尼赫魯將克什米爾問題提交聯合國。
克什米爾問題提交聯合國后,冷戰背景下,該問題不再是印巴之間的問題,而變成英美陣營與蘇聯陣營角逐影響力的缺口,而安理會決議是大國政治的結果。印巴認識到這一點,分別拿出自己的英聯邦席位向英國施壓,以便安理會決議能支持自己的立場。巴基斯坦聲稱:若英王不支持其立場,將退出英聯邦;尼赫魯亦明確告訴英國人:若英王政府不支持其立場,印度將變為共和國。英國難以同時支持印巴在克什米爾歸屬問題上的立場,故陷入英聯邦戰略困境。這不是普通的困境,而是其中任何一種解決方案都將嚴重損及英聯邦戰略發展的大困境。最終,為挽留印巴自治領席位,將英聯邦戰略利益損失降到最低,英國幕后操縱安理會沒有強制執行全民公決以徹底解決克什米爾歸屬問題。
克什米爾歸屬問題不徹底解決,相應,印巴爭吵繼續。這嚴重影響英聯邦內部團結。1950年,印度決定建立共和國,即:此后,印度接受印度總統,而非英王為最高國家領導。無疑,印度政府的這一決定將英國的英聯邦戰略置于十字路口:放棄印度,英聯邦南亞環節將失去最重要一環,意味著英聯邦戰略失敗;不放棄印度,英國需要改變英聯邦性質才能挽留印度的自治領席位。
最終,艾德禮工黨政府決定:寧愿改變英聯邦性質也不放棄印度。從此,英聯邦發展不再是艾德禮等人設想的那個繼承英帝國的英聯邦,而是轉變為一個松散的多個國家聯合體。依此,英國繼續執行從殖民地撤退事宜。
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