把握行政區劃的內在規律 不斷優化國家治理的空間基礎
自秦設立郡縣制以來，行政區劃在我國綿延發展兩千多年，逐步形成了自身的內在規律。新中國成立以來，不斷優化國家治理的空間基礎，呈現出統籌漸進與規范包容的鮮明特征，兩者的有機統一，正是在深刻把握我國行政區劃內在規律的基礎上形成的。
統籌漸進是指全國范圍的行政區劃優化統籌布局與總體協調，同時，先行先試與穩步推進，“全國一盤棋”。市管縣、省管縣等行政區劃體制改革，地級市、縣級市、副省級市等市制改革，鄉鎮合并等基層政區改革，幾乎都經歷了沿海城市向全國統籌布局的推廣。在沿海地區充分積累了重要的正反兩方面經驗之后，再逐步向中西部地區推進。同時，越來越重視區域統籌協調，近年來，行政區劃集中于“兩橫三縱”重要節點城市，尤其是西安、成都等中西部城市，沿陸橋通道橫軸、沿海通道縱軸等相繼展開；優化上海、南京、重慶等長江沿線城市行政區劃設置，為長江經濟帶發展戰略的實施提供了重要支持；設置黑龍江撫遠、新疆霍爾果斯、云南騰沖等縣級市，有力促進了沿邊沿海地區經濟社會發展，深化了我國對外開放格局，服務“一帶一路”建設；三沙建市、黑龍江黑瞎子島回歸等以及新疆生產建設兵團設市等，有利于國家安全和鎮守邊疆，維護國家主權、國家安全和國家利益。
規范創新是指全國范圍的行政區劃優化規范管理與務實創新，同時，在尊重差異與包容多樣的基礎上創新發展。我國幅員遼闊，自然條件復雜多樣，資源分布不均，經濟發展水平不一，歷史文化傳統有別，語言宗教風俗相異，少數民族眾多，等等。行政區劃的設置和調整必須因地制宜，對一些特殊地區應實行特殊的行政區劃體制。除了創設民族區域自治制度、特別行政區制度等，還設置了一些“新型政區”，例如以民族團結與屯墾戍邊為特點的新疆生產建設兵團設市等。不僅如此，根據不同地方的具體情況、條件和特點及需要解決的不同問題，形成了地級市直接管鄉鎮的東莞、中山市等特殊行政區劃體制；浙江龍港鎮設為縣級市，拉開了特大鎮新型市制的大幕。之所以當前多數情況下，不采取切塊設市方式，而是以整建制設市或設區的方式為主，正是力圖最大限度保存城鄉自然有機體的完整性；實際上，這也促使長期以來形成的承載著地方文脈和地域認同的眾多縣域單元得以延續，不易于出現過多的波動或不必要的沖擊。
把握行政區劃的資源屬性 不斷促進國家治理的能力提升
正是基于明確的發展方向、價值取向與戰略導向以及深刻把握了行政區劃的內在規律，行政區劃對國家治理相關領域能力提升的促進作用不斷凸顯。發揮行政區劃本身資源屬性的重要作用，有利于保持黨和國家及地方政府活力、調動廣大人民群眾和社會各方面的積極性、主動性、創造性，有利于解放和發展社會生產力、推動經濟社會全面發展。具體體現在以下方面。
促進了機構精簡和管理的效能提升。從新中國成立之初5.4億人到目前約14億人，人口增長約三倍；地級政區從358個到333個，縣級政區從2749個到2851個，基本保持穩定，鄉級政區（含街道）從1984年9.8萬個下降至2018年的3.9萬，基本取消了區公所一級；比如上海市合并了閘北區和靜安區，廣州市合并了黃埔區和蘿崗區等，通過部分行政區劃建制的撤并，發揮了行政區劃設置在精簡行政機構、降低行政成本、提高行政管理效能等方面的積極作用。
促進了區域協調機制構建及能力提升。城市群與都市圈日益成為我國區域經濟發展的重要單元，但在實踐中，行政分割、惡性競爭等問題依然阻礙大都市圈經濟的整合與發展。為此，逐步建立了以行政區為基礎的區域協調機制，設立京津冀協同發展領導小組、長株潭一體化領導小組等；形成“多層次協商”的區域管治模式，如“長三角區域合作辦公室” 和建立“長三角生態綠色一體化發展示范區理事會以及執委會”等，其管治具有三地聯合、業界共治，三地輪值、統一決策，授權充分、精簡高效等特點，通過“項目化”“清單式”方法，推進示范區各項工作任務的落實；有的城市群建設專門設立領導小組的高配，下設辦公室承擔產業、經濟、服務等的職能；通過黨委建制創新來推動一體化發展，如新疆烏昌城市群成立聯合黨委，從而助推區域協調的能力提升。
促進了功能區與行政區的融合提升。全國范圍廣泛建立了新區和開發區等功能區，發展高層次的開放型經濟，主動參與和推動經濟全球化進程，不斷壯大經濟實力和綜合國力。1990年代以來，為了解決功能區托管行政區造成的治權失序、權限配置失當等問題，以功能區與行政區融合發展為基本取向著力優化體制關系，既發揮精簡高效的體制優勢，又夯實相應的法律地位，完善社會管理職能。
促進了生態文明建設的能力提升。生態文明建設成為行政區劃體制優化的重要維度。以往認為，縣改區就是加快城市建設，與生態保護相左。但近年來市轄區體制正呈現新變化，促進更大范圍的資源優化配置，既提高財政轉移支付能力，加大生態補償力度，又統一規劃建設，理順治理機制，便于就業帶動及公共服務，沒有削弱而是更有力地保護生態。如上海市崇明撤縣設區后，世界級生態島建設全面提質提速。
把握行政區劃的管理特點 不斷豐富國家治理的科學內涵
行政區劃管理本身正是國家治理不可或缺也是不可忽視的有機組成部分。例如，行政區劃變更管理，不同于其他行政事項，既涉及隸屬關系、政府駐地、政區名稱、行政邊界等多種要素的互動關聯，又涉及中央與地方、地方與基層等多重關系的復雜交織，并不是權力“統”與“放”的一般化問題，其實質是中央與地方治權的配置過程；同時，隔級決定抑或自主選擇也是行政區劃的管理難題，過于傾向前者，易于出現實情不明而導致誤判等不足，但過于傾向后者，又會滋生地方變更的隨意性，故而充分尊重并考量地方自主性的隔級決定，不僅是遏制地方非理性沖動，更是優化政府治理的重要過程。新中國成立以來，行政區劃管理立足于把握時代特點不斷健全管理方式，從而不斷豐富國家治理的科學內涵，逐步健全完善適應新時代要求的行政區劃管理體系。
逐步完善了行政區劃管理的制度體系。行政區劃管理包括條件與標準設置、專家論證以及征求公眾意見等事前管理，包括變更申報、審核、審批以及組織實施等事中管理，還包括實施備案、監督檢查、信息公開等事后管理，目前均已形成較為完備的制度體系；不僅如此，關于行政區劃變更的實施周期、行政區域界線勘定和行政區劃圖更新、行政區劃代碼確定、行政區劃變更公告、行政區劃變更信息上報和信息系統建立、行政區劃檔案管理等均做出了一系列明確規定，進一步提升行政區劃管理的規范化水平。
逐步完善了行政區劃管理的標準規范。標準體系建設不僅為行政區劃變更提供基本依據，而且貫穿于規范管理的全過程，從1955年《國務院關于設置市、鎮建制的決定》到1963年《關于調整市、鎮建制，縮小城市和郊區的指示》，再到1984年《國務院批轉民政部〈關于調整建鎮標準的報告〉的通知》，基本取向是精細化。這一精細化進程的背后反映出行政區劃改革發展理念的提升及本質屬性認識的深化，隱含著標準體系對行政區劃變更的剛性約束與柔性牽引。自2013年以來，民政部等研究制定設市、設區標準的基本思路和總體方向，還根據國家統計局、住建部、公安部等部門提供的數據，建立了全國地、縣兩級基礎數據庫，對全國地、縣兩級政區人口規模、發展水平、基礎設施建設和基本公共服務等數據進行了全面統計、分析與研究，明確了標準指標體系，確定了各項指標標準值。當前，已出臺《設立縣級市標準》，積極推動出臺《設立市轄區標準》，同時，推進省、自治區、直轄市研究制定設鎮和設街道標準，或者對現有標準進行修訂完善。
逐步完善了行政區劃管理的智力支撐。行政區劃管理的戰略重要性與艱巨性日益凸顯，夯實決策支撐在行政區劃管理中的作用不斷提升。改革開放以來，行政區劃相關部門與大專院校緊密聯動，為中央和地方的行政區劃改革提供了重要決策支撐，共同推進行政區劃管理的科學化，大致經歷了從平臺初創到宏觀指導再到體系建設等三個階段。20世紀90年代，建立行政區劃專業研究平臺，推進行政區劃的科學研究；21世紀初，重點加強宏觀指導，著力破解行政區劃難題，行政區劃學術研究蓬勃發展，優秀研究成果層出不窮，中國行政區劃理論體系趨向成熟；新時代以來，以國家戰略為導向，全面構建新型研究體系與新型智庫支撐，著力于面向國家重大戰略的支撐性研究、面向重點難點痛點問題的攻關性研究、面向社會公眾的導向性研究，并推動建設行政區劃一流智庫，凝聚全國智慧，共同推進我國行政區劃管理水平的全面提升。
逐步完善了行政區劃管理的法治建設。1952年，政務院發布了《關于處理行政區劃變更事項的規定》。33年后，在改革開放初的1985年，國務院發布了《關于行政區劃管理的規定》，此后行政區劃管理主要圍繞著行政區域界線等領域展開。又過了33年，在決勝全面建成小康社會的關鍵時期，中央推動行政區劃新法規的修改完善，并列入全面深化改革急需的立法項目。經過廣泛深入調研，反復研究論證，多方面征求意見，不斷修改完善，2019年《行政區劃管理條例》正式實施，充分反映了行政區劃法治建設緊扣時代脈搏，與共和國同步前進的風雨歷程。
來源：中國社會科學報 作者：林拓
（本文系國家社科基金重大項目“新型城鎮化下我國行政區劃優化設置及其評估研究”（15ZDA032）階段性成果）
（作者系國家社科基金重大項目首席專家、華東師范大學城市發展研究院教授）
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