戰(zhàn)后沖繩處置與釣魚島爭端——美國對沖繩與釣魚島問題的戰(zhàn)略考量

釣魚島自古以來就是中國的固有領(lǐng)土。然而，日本在明治維新后走上侵略擴(kuò)張道路，在吞并琉球后緊接著通過甲午戰(zhàn)爭非法竊取釣魚島并劃歸沖繩縣管轄。日本戰(zhàn)敗后，美國占領(lǐng)沖繩，期間將釣魚島也一并納入控制范圍。20世紀(jì)50年代初，美國通過《舊金山和約》實現(xiàn)了對包括沖繩、釣魚島等在內(nèi)大片領(lǐng)土的單獨托管控制，同時又提出“剩余主權(quán)”概念。70年代初，美日歸還沖繩期間私相授受釣魚島，將釣魚島連同沖繩一并歸還日本，但在中國方面的抗議壓力下，美國表示對釣魚島主權(quán)持“中立”態(tài)度。毋庸置疑，美國是中日釣魚島爭端的始作俑者。本文主要依據(jù)美國方面的解密外交檔案，深度挖掘了20世紀(jì)50～70年代美國在處理沖繩與釣魚島問題上罔顧是非曲直、既制造矛盾又推卸責(zé)任的外交行為，并進(jìn)而剖析了美國在處理包括對日、對華外交在內(nèi)的復(fù)雜東亞地區(qū)國際關(guān)系時的戰(zhàn)略考量。

一、“剩余主權(quán)”：美國為釣魚島問題埋下的禍端

戰(zhàn)后初期美國投入了大量精力研究如何處置沖繩，對沖繩歸屬設(shè)計了多種方案，包括交還中國、交還日本、國際共管等，不過任一選項都沒有優(yōu)先性。后來，美蘇冷戰(zhàn)的加劇，尤其是以“失去中國”為代表的東亞地區(qū)形勢變動，迫使美國的亞洲戰(zhàn)略和政策做出重大調(diào)整。為了扶植利用日本，美國對日“片面媾和”，在托管沖繩等島嶼同時允諾日本保有“剩余主權(quán)”，從而為釣魚島問題埋下禍端。

(一)美國對沖繩的覬覦

1950年8月起，美國國務(wù)卿杜勒斯親自參與新的對日媾和草案起草工作。較此前幾年間措辭嚴(yán)厲的方案相比，新草案將包括沖繩和小笠原群島在內(nèi)大量“日本放棄……”的表達(dá)取消，改為交由美國托管，美國對日“寬容”達(dá)到空前高度。朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)后，上述島嶼在美國亞洲戰(zhàn)略中的重要地位進(jìn)一步凸顯。1950年9月7日，美國國務(wù)卿與國防部長分別致信杜魯門總統(tǒng)，向其報告他們的一致看法：“對日和約必須確保美國對琉球群島、北緯29度以南南鳥島、孀婦巖島以南之南方諸島的排他性戰(zhàn)略控制”。[1]

此時美國對于日本所占領(lǐng)土的處理原則主要有三：第一，不對日本聲明放棄的領(lǐng)土作詳細(xì)說明和規(guī)定。這樣的舉措對日本給予極大的寬容，使其對曾經(jīng)占有的島嶼主權(quán)在戰(zhàn)后也擁有一定合法性。第二，出臺由美國主導(dǎo)的托管計劃。托管方案賦予美國完全的控制權(quán)，但又冠冕堂皇地避免美國侵吞別國領(lǐng)土主權(quán)的口實，使美國所提倡的“領(lǐng)土不擴(kuò)張”①原則得以尊重。第三，美國對這些島嶼控制的時限將鑒于“狀況”而一直得以確保。至于何種狀況下美國才會結(jié)束控制，完全由美國進(jìn)行判斷。也就是說，美國有理由對這些島嶼實施無限期控制，這滿足了美軍長期控制亞洲地區(qū)戰(zhàn)略性島嶼的訴求。上述三方面原則，成為《舊金山和約》最終對于沖繩等島嶼處理的基本支柱。

1951年1月31日，日本首相吉田茂在美國國務(wù)卿杜勒斯訪日期間將一份私人備忘錄交予杜勒斯使團(tuán)成員[2]。表示希望保留收回沖繩和小笠原群島主權(quán)的可能：“出于保持日美友好關(guān)系之目的，日本希望以下幾點能被重新考慮：托管需求消除后，盡快將這些島嶼交還日本；島上居民應(yīng)被允許保留日本國籍；日本愿與美國共同行使施政權(quán)；戰(zhàn)時被日本或戰(zhàn)后被美國轉(zhuǎn)移到日本本土的原住民，應(yīng)允許其回到原住島上。”②

然而，在同年1月27日，即杜勒斯看到吉田備忘錄前，麥克阿瑟已再次敦促美國必須控制沖繩，并對日本希望琉球群島能留予日本的請求置之不理。在他看來，“琉球群島經(jīng)濟(jì)上于日本毫無貢獻(xiàn)，人口上也并非日本人……該問題(日本收回琉球——筆者注)不在討論范圍之內(nèi)……沒有必要將這些島嶼歸還給日本，一旦歸還，美軍在當(dāng)?shù)氐拇罅寇娛峦度攵紝⒏吨畺|流。”[3]杜勒斯也表示，對日問題“不得討論是已在戰(zhàn)敗協(xié)定中達(dá)成一致的問題”[4]，即“日本的領(lǐng)土限定在四大島和其他盟國決定的小島之內(nèi)。”[4]似乎在此階段看來，由于受到來自軍方的巨大壓力，美國政府不會將沖繩交還日本。但杜勒斯的表態(tài)實際上仍留下了余地，他對這個問題的解釋是“日方已經(jīng)接受了投降協(xié)定，因此不得由日方重新提出琉球問題。但是美國可能會重新提出這個問題，屆時肯定是因為有別的原因。”[4]

(二)杜勒斯關(guān)于“剩余主權(quán)”的允諾與警告

1951年9月，美國將中國拒之門外，在舊金山舉行對日媾和會議。會上簽署的《舊金山和約》，大大縮小了日本必須放棄領(lǐng)土的范圍，給予了日本對諸多島嶼收回領(lǐng)土主權(quán)的可能；同時還有意不明確日本必須放棄的領(lǐng)土的最終歸屬。這種操作既為制造“臺灣地位未定論”等陰謀鋪平了道路，也為包括釣魚島在內(nèi)的主權(quán)爭議埋下了隱患。對于沖繩等島嶼，“日本放棄……”字句的缺失，使之存有在未來讓日本重新獲得這些領(lǐng)土的可能，也存在始終由美國占領(lǐng)、以后交予中國，或者允許其獨立等的可能。杜勒斯故意用模糊戰(zhàn)術(shù)使包括沖繩在內(nèi)的大片領(lǐng)土的未來處于待定狀態(tài)。日本除了得到未被迫放棄主權(quán)這一“利好信息”外，作為一個戰(zhàn)敗國，在當(dāng)時并無法要求更多。

杜勒斯在舊金山和會上表示日本對于沖繩等島嶼保有“剩余主權(quán)”[5]——這是一個過去國際法中從不存在的術(shù)語。本來按照“領(lǐng)土不擴(kuò)張”原則，美國不得強(qiáng)取包括沖繩在內(nèi)的島嶼主權(quán)，因此面臨一個兩難困境：如若完全肯定日本對于這些島嶼的主權(quán)，那么美國難以在這里安排防務(wù)以維護(hù)自身在亞洲的軍事存在與安全利益；如若強(qiáng)制日本放棄對于這些島嶼的主權(quán)，那么沖繩以及地區(qū)秩序便會陷入混亂。美國更擔(dān)心，一旦強(qiáng)制日本放棄這些島嶼后，包括蘇聯(lián)或中國等二戰(zhàn)戰(zhàn)勝國會要求獲得這些領(lǐng)土。而“剩余主權(quán)”的說法一方面暫時而又不限期地獲得了這些群島的施政權(quán)，實現(xiàn)了排他性的戰(zhàn)略控制，另一方面也尊重了吉田茂向杜勒斯提出的請求，為沖繩復(fù)歸日本提供了潛在“法理基礎(chǔ)”，向日本發(fā)出了積極信號，使得日本相信在未來沖繩等領(lǐng)土?xí)?fù)歸日本。

20世紀(jì)50年代中期，急于回歸國際社會的日本試圖與蘇聯(lián)進(jìn)行邦交正常化談判，但日蘇間的北方四島(蘇稱南千島群島)問題是重大障礙。當(dāng)時赫魯曉夫在外交上相對緩和，其中包括希望改善對日關(guān)系、加大對日影響。蘇聯(lián)提出將北方四島中南邊兩個相對較小的島嶼歸還日本，但要求日方承認(rèn)蘇聯(lián)對南千島群島的主權(quán)[6]。然而，杜勒斯在1956年8月援引《舊金山和約》第二十六條[7]明確警告日本，如若日本和蘇聯(lián)在北方領(lǐng)土問題上達(dá)成妥協(xié)，日本對沖繩的“剩余主權(quán)”則將喪失——“如果日本承認(rèn)蘇聯(lián)對南千島群島的主權(quán)，那么沖繩也可并入美國。”[8]對于日蘇領(lǐng)土爭端，美國一直對主權(quán)持“中立”態(tài)度，但“建議”是蘇聯(lián)必須一攬子將四島全部歸還日本，否則日本不得對蘇妥協(xié)。可以看出，美國并非無條件支持北方四島歸還日本，因為這樣斷然選邊必會惹怒蘇聯(lián)；但更不愿看到日蘇關(guān)系快速改善而沖擊美日關(guān)系。鑒于蘇聯(lián)不可能接受“四島一攬子歸還日本”的提議，美國故意以此為條件，一方面將日本北部與南部的“爭議島嶼”(北方四島和沖繩等)相互關(guān)聯(lián)以確保美國控制沖繩，另外一方面提高日蘇和談門檻以堅決防止日蘇接近。

(三)美國官方對“剩余主權(quán)”的再確認(rèn)

舊金山和會后的20年里，即在對沖繩(同時包括釣魚島)實施行政管轄期間，美國政府屢次強(qiáng)調(diào)其“臨時”管轄和治理的屬性，并在多種場合確認(rèn)日本對于沖繩在內(nèi)領(lǐng)土的“剩余主權(quán)”。1957年6月，日本首相岸信介訪美，表達(dá)了對沖繩問題的關(guān)切，美方則強(qiáng)調(diào)“當(dāng)年在商討對日和約時，一些國家強(qiáng)烈要求美國吞并琉球群島以確保在該區(qū)域內(nèi)有一個堡壘以維護(hù)他們的安全，然而美國頂住壓力并且給予了日本‘剩余主權(quán)’”[9]，以此向日本暗示美國“高風(fēng)亮節(jié)”，為日本未來收回主權(quán)奠定了法理基礎(chǔ)。在艾森豪威爾與岸信介的聯(lián)合聲明中，“(岸信介)首相強(qiáng)調(diào)了日本人民希望收回琉球和小笠原群島管轄控制權(quán)的強(qiáng)烈愿望。(艾森豪威爾)總統(tǒng)再次確認(rèn)了日本對于這些島嶼的剩余主權(quán)”[10](51)。之后在7月的新聞發(fā)布會上，國務(wù)卿杜勒斯也再度確認(rèn)了這個問題[10](145)。1961年6月，美國總統(tǒng)肯尼迪與日本首相池田勇人也在聯(lián)合聲明的最后確認(rèn)了日本的“剩余主權(quán)”[11]。

美國屢次確認(rèn)日本的“剩余主權(quán)”，主要目的有二：第一，從美日關(guān)系上講。確認(rèn)日本對沖繩等島嶼的“剩余主權(quán)”有助于緩和同時存在于沖繩島內(nèi)和日本本土的反美情緒。自20世紀(jì)50年代后期開始，伴隨經(jīng)濟(jì)迅速重新崛起，日本國內(nèi)自信心和民族主義膨脹，民眾期待國家采取更加強(qiáng)勢的外交政策，而沖繩問題則成為日本國內(nèi)反美主義的重要源泉之一。美國試圖通過給日本“吃定心丸”，以換取日本民眾的耐心等待，從而保持美日關(guān)系的友好。第二，從地區(qū)戰(zhàn)略上講，保持沖繩地區(qū)的穩(wěn)定對美國在當(dāng)?shù)伛v軍、維護(hù)日本及其他亞太盟友安全、確保美國的地區(qū)霸權(quán)意義非凡。1966年美國國務(wù)院的一份備忘錄指出，“如若沒有日本人和琉球人的合作，我們根本無法有效利用軍事基地。”[12]白宮一份備忘錄顯示，1967年美國國務(wù)卿拉斯科在國家安全委員會會議上向總統(tǒng)表示：“保證日本是自由世界中真心誠意的一員并且使之承擔(dān)更多的共同任務(wù)，是我們的重要利益”。[13]反復(fù)確認(rèn)日本對于沖繩等島嶼的“剩余主權(quán)”作為美國對日本的一種政策激勵，使日本在地區(qū)防務(wù)安全中堅定地站在西方世界一邊。

而此時的釣魚島被美軍視為沖繩的一部分，包含在美國認(rèn)為的日本保有“剩余主權(quán)”領(lǐng)土的范圍之內(nèi)。也就是說，美國擅自做出的決定和進(jìn)行的托管，使得釣魚島和沖繩捆綁在了一起。以上可見，美國通過《舊金山和約》確立了對沖繩的占領(lǐng)地位，又口頭上給予了日本“剩余主權(quán)”的承諾。美國這樣做一方面維護(hù)了自身領(lǐng)土不擴(kuò)張的“道義目標(biāo)”，又有效地維護(hù)了在東亞地區(qū)的軍事存在。然而，這些舉措看上去暫時性地解決了沖繩問題，但卻為釣魚島問題埋下了禍根。

二、以“線”換“繩”：美日歸還沖繩與紡織品貿(mào)易談判

日本通過《舊金山和約》獲得“獨立”，然而在諸多方面仍受到束縛，主要表現(xiàn)之一是四大島以外的眾島嶼由美國托管統(tǒng)治。沖繩等大片“日本固有領(lǐng)土”尚未回歸的現(xiàn)實，使日本國內(nèi)感到頗為不滿。20世紀(jì)60年代，日本經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，國際經(jīng)濟(jì)地位日益提升，隨之國內(nèi)要求收回領(lǐng)土的呼聲亦越來越高。而與此同時，美國一方面經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到困難，另一方面陷入越南戰(zhàn)爭泥潭。正是在這種背景下，美日展開了歸還沖繩談判和紡織品貿(mào)易談判，并將二者相關(guān)聯(lián)以“線(紡織品)”換“繩(沖繩)”，私相授受中國領(lǐng)土釣魚島。

(一)歸還沖繩談判的新背景

1964年11月佐藤榮作上臺后，將收回沖繩作為政權(quán)的最大課題。1965年1月，佐藤首相訪美，正式提出收回沖繩。1965年8月，佐藤作為戰(zhàn)后首位訪問沖繩的首相，表示“不實現(xiàn)沖繩回歸祖國，我國的‘戰(zhàn)后’就永遠(yuǎn)不能結(jié)束”[14]，顯示出了收回沖繩的強(qiáng)烈愿望。

隨后的幾年里，美日就領(lǐng)土問題進(jìn)行了一系列磋商，日本收回小笠原群島，但沖繩問題仍未解決。此時美日需要對沖繩問題達(dá)成協(xié)議的緊迫性凸顯。一位美國國務(wù)院官員對1968年末的一份關(guān)于歸還沖繩的備忘錄總結(jié)道“已經(jīng)到了無法回頭的地步”[15]。1969年1月，尼克松上臺。是年3月，佐藤榮作再次表示，沖繩必須實現(xiàn)回歸。日本官方強(qiáng)硬表態(tài)引起了美國高度重視，其主要原因有二：

一方面，美國深切感到日本國內(nèi)民眾和沖繩當(dāng)?shù)鼐用駥τ跊_繩回歸訴求的不斷加強(qiáng)，民意和輿論給美日兩國政府都帶來了巨大壓力；另一方面，由于“美日安保條約”即將于1970年到期，美日同盟去向未明，沖繩問題直接影響美日關(guān)系的未來，而美日同盟的留存與否又關(guān)乎美國在亞太的整體戰(zhàn)略布局。

此時，美國在越戰(zhàn)泥潭中越陷越深。1969年7月25日尼克松提出了所謂“關(guān)島主義”的新亞洲政策[16]，在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)美國恪守條約義務(wù)的同時，主要鼓勵亞洲國家自行處理和承擔(dān)國家安全和軍事防務(wù)。美國以戰(zhàn)略收縮為基調(diào)的新政策，為沖繩返還的問題帶來了新局面。

除了正在變動的東亞安全環(huán)境，美國經(jīng)濟(jì)也出現(xiàn)了問題——總產(chǎn)值在全球比重萎縮、美元霸權(quán)開始動搖，國內(nèi)通脹問題嚴(yán)重。伴隨實力此消彼長的是美日經(jīng)濟(jì)矛盾的加劇，最主要的表現(xiàn)就是貿(mào)易失衡，尤以紡織品貿(mào)易摩擦為甚。在佐藤榮作1965年訪美前，美國政府對約翰遜—佐藤會談內(nèi)容做了充分準(zhǔn)備，其中重要議題就是美方告知日方“目前美國政府正面臨著來自國內(nèi)相關(guān)行業(yè)希望限制進(jìn)口的巨大壓力”[17]。1965年1月，約翰遜總統(tǒng)在華盛頓與佐藤榮作首相會面時表示，“聽聞了諸多包括棉毛紡織品、電視機(jī)等在內(nèi)的雙邊貿(mào)易問題”，并且慨嘆“日本生產(chǎn)太有效率”[18]。但是佐藤首相則不以為然，表示對于美國對日本貿(mào)易的抱怨感到不解，“日本從美國購買了價值一億美元的大豆，卻僅僅出口了價值一百萬美元的毛織品”。[18]雙方對于紡織品貿(mào)易爭端始終沒有達(dá)成實質(zhì)性認(rèn)同。

隨后在1968年美國總統(tǒng)大選中，共和黨候選人尼克松以提出與亞洲諸紡織品出口國簽訂限制進(jìn)口協(xié)議為競選綱領(lǐng)之一，獲得了南方選民的支持，最終成功當(dāng)選總統(tǒng)。尼克松上任不久就試圖與以日本為首的東亞各國達(dá)成棉毛紡織品限制對美出口協(xié)議，紡織品貿(mào)易談判成為新任政府必須承擔(dān)的任務(wù)，也成為美國與東亞地區(qū)國家關(guān)系的重大難題。

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