中美應(yīng)建立南海戰(zhàn)略穩(wěn)定對話機(jī)制

從2015年以來，南海之爭已經(jīng)在很大程度上從中國與東南亞聲索國之間在領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益上的爭端，演變?yōu)橹袊c美國關(guān)于海上權(quán)力的戰(zhàn)略競爭。特朗普政府目前的南海政策延續(xù)并加強(qiáng)了奧巴馬后期的軍事威懾的態(tài)勢，但尚未有新的整體戰(zhàn)略出臺。

如果中美兩國能夠形成穩(wěn)定的相互威懾的態(tài)勢，中美在南海的階段性戰(zhàn)略穩(wěn)定并不難達(dá)成。為此，兩國需要啟動南海戰(zhàn)略問題高端對話，把南海議題從圍繞中國南沙島礁建設(shè)的“軍事化”問題轉(zhuǎn)向“戰(zhàn)略穩(wěn)定”的問題，同時發(fā)展出一套有利于戰(zhàn)略穩(wěn)定的南海互動“游戲規(guī)則”。

以軍事威懾為主的特朗普南海政策

在今年1月的參議院提名聽證會上，特朗普政府的候任國務(wù)卿蒂勒森曾失言表示“不允許中國進(jìn)入”南沙在建島礁。在之后發(fā)給參議員的書面答復(fù)中，蒂勒森寫到：“美國不會允許中國利用其人工島嶼來脅迫其鄰國或限制南海的航行和飛越自由。美國會通過在任何國際法允許的地方繼續(xù)進(jìn)行飛越、航行與運(yùn)作的方式堅(jiān)持航行和飛越自由。”

他還寫道：“在突發(fā)事件的情況下，美國及其盟友和伙伴國必須有限制中國進(jìn)入并使用其人工島嶼從而對美國及其盟友和伙伴國構(gòu)成威脅的能力。”

此外，他表示，為了威懾進(jìn)一步的導(dǎo)致動蕩的行動并向盟友提供戰(zhàn)略保證，美國有接受風(fēng)險(xiǎn)的意愿。他將協(xié)調(diào)美國各政府部門設(shè)計(jì)出一個能威懾“中國進(jìn)一步的脅迫和填海造地行動”的“整體政府方案”。

可見，蒂勒森的南海思維比奧巴馬政府的更具體、更直接也更具挑戰(zhàn)性。這一思維幾乎完全針對南沙島礁，而不是中國與東南亞聲索國之間的權(quán)益爭端。這一思維代表的核心戰(zhàn)略手段是威懾中國因這些島礁而大幅提升的南海實(shí)力，而途徑無疑是通過軍力投入來維持美軍相對于中國人民解放軍的海上軍事優(yōu)勢。據(jù)日本媒體報(bào)道，美國國防部長馬蒂斯2月初訪問日本時，也曾私下表示，美國軍方將采取更為強(qiáng)硬的南海政策。

美軍下一次南海巡航

奧巴馬時期，美國分別在2015年10月、2016年1月、2016年5月和2016年10月針對南沙渚碧礁、西沙中建島、南沙永暑礁和西沙中建島與永興島附近的領(lǐng)海基線進(jìn)行了所謂的“航行自由”軍事巡航。按照這一南沙與西沙輪換的規(guī)律，美軍下一次巡航將是在南沙，而且很可能是針對美濟(jì)礁。

按照美國的說法，前三次對渚碧礁、中建島和永暑礁的巡航，是挑戰(zhàn)中國關(guān)于外國軍艦在中國12海里領(lǐng)海內(nèi)“無害通過”需要獲取中國政府許可的要求，而這在美國看來并不符合《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）的規(guī)定。第四次進(jìn)入西沙群島領(lǐng)海基線，是挑戰(zhàn)中國在西沙劃設(shè)直線基線的做法，因?yàn)槊绹J(rèn)為在《公約》框架下只有像印尼和菲律賓這樣的群島國家才能劃直線基線，而中國并非這樣的群島國家。

對美國而言，南沙美濟(jì)礁是下一次巡航的一個極具吸引力的目標(biāo)。而巡航美濟(jì)礁，除了《公約》外，美國的另一大“法律旗幟”是去年7月公布的菲律賓單方面提出的針對中國的南海仲裁案《裁決》。按照這一《裁決》，美濟(jì)礁只是一個“低潮高地”，沒有領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，只有500米安全區(qū)。美軍可以因此而在美濟(jì)礁12海里內(nèi)甚至更近的海域里進(jìn)行“非無害通過”，包括軍事活動。奧巴馬政府的四次巡航都由單艘驅(qū)逐艦進(jìn)行；特朗普政府可能派遣艦艇編隊(duì)、甚至航母攻擊群進(jìn)入12海里巡航 。此類大規(guī)模的“非無害通過”巡航將升級對中國的軍事挑釁。

從島礁巡航到南海常規(guī)軍事活動

然而，美軍針對島礁的“航行自由”巡航恐怕不是中國需要在南海面對的唯一挑戰(zhàn)。這一巡航是美國自1979年以來的一貫政策，初衷并非針對中國，而是為了挑戰(zhàn)所謂的“過度的海洋權(quán)益聲索”。自奧巴馬政府后期以來，美國的新思維是，此類巡航還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，美國應(yīng)該在國際法允許的范圍內(nèi)在南海展開常規(guī)軍事活動，包括軍演、訓(xùn)練、情報(bào)收集等等，以展示戰(zhàn)略決心和加強(qiáng)軍事威懾。

一個值得注意的動向是，美國戰(zhàn)略界現(xiàn)在傾向于認(rèn)為，由于中國對南沙島礁以及附近海域的權(quán)益聲索有相當(dāng)大的模糊性，美國可以這個模糊性為由，把中國控制的島礁周邊的水域視作“公海”或美國所謂的“國際水域”，行使包括軍事活動在內(nèi)的公海權(quán)利。奧巴馬政府前三次針對渚碧礁、中建島和永暑礁的巡航以“無害通過”為由，但這在美國國內(nèi)被批評為在中國并未明確其聲索的情況下，反而合法化了中國對這些島礁的主權(quán)。此外，南海仲裁案《裁決》認(rèn)為渚碧礁、美濟(jì)礁、東門礁、仁愛礁是“低潮高地”，美國就更可以此為由在這些島礁周邊海域進(jìn)行常規(guī)軍事活動。

同時，有人主張，美國應(yīng)以“回報(bào)”原則應(yīng)對中國的南海政策，即美國只在中國尊重美國的國際法主張的基礎(chǔ)上尊重中國的國際法主張，從而迫使中國遵守美國認(rèn)定的國際法。如果中國不尊重美國所認(rèn)為的航行自由權(quán)，特別是軍機(jī)與軍艦在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的航行與飛越自由權(quán)，美國也可否認(rèn)中國在《公約》框架下在南海享有的航行自由權(quán)。美國認(rèn)為中國在南海“國際水域”（即美國定義的12海里領(lǐng)海以外、包括專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與公海的所有水域）對美軍行動的阻礙，違背了《公約》和習(xí)慣國際法，美國可以因此而否認(rèn)中國的航行自由權(quán)。

在具體行動上，否認(rèn)中國的航行自由權(quán)可以包括使用民用船只、海警甚至海軍力量阻止中國進(jìn)入在建的南沙島礁。從這個思路出發(fā)，蒂勒森所說的“不允許中國進(jìn)入”南沙島礁存在理論上的可能性。按照這一思路，美國甚至可以在其所定義的南海“國際海域”干擾中國海軍的行動。毫無疑問，這些動作將加大中美海上沖突的風(fēng)險(xiǎn)。

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