這一輪開放采用“頂層設(shè)計、局部試點和全國推進(jìn)”，分三個層面展開：一是通過自貿(mào)試驗區(qū)改革探索。二是全國及時復(fù)制推廣，如工商登記改革、政府事中事后監(jiān)管，進(jìn)而形成全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。三是政策制度的固化。

自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新，試點外資準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理、服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放、境外投資促進(jìn)體系、政府事中事后監(jiān)管模式等，其大背景是我國第四輪對外開放。新一輪對外開放有明確路線圖和重大事項，這對我國未來發(fā)展有重大作用。

迄今的四輪對外開放

1978年改革開放迄今，我國已經(jīng)歷了三輪對外開放，每一輪對外開放，通過引進(jìn)國際先進(jìn)技術(shù)和管理方法，均促進(jìn)了多年持續(xù)的快速發(fā)展。

第一輪對外開放（1978-1990年），歷時12年，國門初開，試點引進(jìn)外資，開展加工貿(mào)易，年均實際使用外資達(dá)到61億美元。第二輪對外開放（1991-2001年），歷時11年，鄧小平南方談話，特區(qū)先行擴(kuò)大開放，建設(shè)深圳特區(qū)和浦東新區(qū)，上海等14個城市試點開放零售服務(wù)業(yè)，年均實際使用外資為489億美元，有了顯著提高。第三輪對外開放（2002-2012年），歷時11年，中國加入WTO世界貿(mào)易組織，基于入世承諾，開放了服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定160個服務(wù)行業(yè)中的約100個行業(yè)，年均實際使用外資829億美元，對外投資快速增長。

2013年以來，我國進(jìn)入第四輪對外開放。中央決策全面深化改革和構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，建設(shè)滬粵津閩四地自貿(mào)試驗區(qū)，借鑒國際投資貿(mào)易規(guī)則，中美BIT投資保護(hù)協(xié)定進(jìn)入實質(zhì)性談判等。

第四輪對外開放有三大背景：1.新投資貿(mào)易規(guī)則，如美國BIT投資保護(hù)協(xié)定范本（2012年），TPP跨太平洋戰(zhàn)略伙伴關(guān)系等。2.我國對外投資迅速擴(kuò)大。2002年我國對外直接投資僅27億美元。2014年上升到1231億美元，超過了實際使用外資1188億美元。從結(jié)構(gòu)看，2014年我國使用外資呈“技術(shù)型”，制造業(yè)占比重33%、房地產(chǎn)業(yè)占29%；對外直接投資呈“資金型”，租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)占39%、采礦業(yè)占19%。我國對外直接投資存量已達(dá)到8826億美元，居全球第8。3.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，服務(wù)業(yè)快速增長。2014年我國使用外資和對外直接投資中服務(wù)業(yè)的比重分別為65%和73.4%。服務(wù)貿(mào)易增長高于貨物貿(mào)易增長成為趨勢。

第四輪開放有不少新特點：1.新理念和新方法，如負(fù)面清單管理。負(fù)面清單是關(guān)于限制類和禁止類措施的列表，非列入即放開，如外資負(fù)面清單、政府權(quán)力清單等。基于負(fù)面清單，政府放寬前置審批，注重事中事后監(jiān)管，形成新市場監(jiān)管模式。2.擴(kuò)大開放和提高透明度。服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放，推進(jìn)金融、教育、文化、醫(yī)療等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域有序開放。統(tǒng)一內(nèi)外資法律法規(guī)，保持外資政策穩(wěn)定、透明、可預(yù)期。3.構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制。開放型經(jīng)濟(jì)有別于原先的外向型經(jīng)濟(jì)。外向型經(jīng)濟(jì)以出口為導(dǎo)向，提高外向度，提高對外貿(mào)易額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，增加外匯儲備。開放型經(jīng)濟(jì)注重全球資源優(yōu)化配置，要素有序自由流動，引進(jìn)來與走出去相結(jié)合，培育國際經(jīng)濟(jì)合作新優(yōu)勢。

這一輪開放采用“頂層設(shè)計、局部試點和全國推進(jìn)”分三個層面展開：首先，通過自貿(mào)試驗區(qū)改革探索。上海自貿(mào)試驗區(qū)率先試點，而后拓展到廣東、福建、天津等地，南北呼應(yīng)、互相驗證。其次，全國及時復(fù)制推廣，如工商登記改革、政府事中事后監(jiān)管，進(jìn)而形成全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。最后是政策制度的固化，如《外國投資法》立法、中美BIT談判、中歐BIT談判、高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易協(xié)定談判，形成相關(guān)法律和國際協(xié)議。

自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的未來

2013年9月，上海自貿(mào)試驗區(qū)率先開展制度創(chuàng)新，前后頒布了“外資負(fù)面清單2013版、2014版”。2015年4月擴(kuò)區(qū)后，我國新外資政策呈“1+X”架構(gòu)。“1”是滬粵津閩自貿(mào)試驗區(qū)試行“負(fù)面清單2015版”，全國范圍實施“外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄2015版”；“X”是特定、小范圍的制度試點。廣東自貿(mào)試驗區(qū)深入推進(jìn)粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化，福建自貿(mào)試驗區(qū)擴(kuò)大對臺服務(wù)貿(mào)易開放，包括通信、電信、商貿(mào)、建筑業(yè)、產(chǎn)品認(rèn)證、工程技術(shù)服務(wù)、專業(yè)技術(shù)服務(wù)等7大領(lǐng)域，33條措施。天津自貿(mào)試驗區(qū)重點探索融資租賃。

迄今為止，我國第四輪開放制度體系已經(jīng)基本成型。上述開放政策全面反映了黨的十八屆三中全會《決定》有關(guān)對外資開放的內(nèi)容。中央強(qiáng)調(diào)，制定外資政策是中央事權(quán)，要統(tǒng)一管理，防止外資政策“碎片化”傾向。

下一步如何深化改革，主要有四個方面：

進(jìn)一步解決投資領(lǐng)域的新問題。如“寬口徑”投資負(fù)面清單管理。國際上投資定義涵蓋外國直接投資和外國間接投資。目前，自貿(mào)試驗區(qū)主要探索外國直接投資的負(fù)面清單管理，外國間接投資（純金融投資）如何推進(jìn)負(fù)面清單管理，仍是個難點。再如，混業(yè)投資，如“互聯(lián)網(wǎng)+”。混業(yè)投資對以國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類為基礎(chǔ)的政府管理模式產(chǎn)生了挑戰(zhàn)。面對混業(yè)投資，適用哪個政策文件，如何統(tǒng)計和管理？還有，合同、信托等方式的投資。傳統(tǒng)投資通常是資金投入和股權(quán)投資，現(xiàn)在可以信托和協(xié)議投資，如VIE（Variable Interest Entities）協(xié)議投資，以及投資的實際控制人問題等。

進(jìn)一步推進(jìn)服務(wù)業(yè)開放。服務(wù)業(yè)開放要解決好的問題有：一是服務(wù)業(yè)開放中的“大門開、小門關(guān)”。“大門”是指國家外資政策，“小門”是指行業(yè)許可、潛規(guī)則等。二是解決服務(wù)業(yè)開放的突出難點問題。例如，允許設(shè)立外商獨資或合資醫(yī)療機(jī)構(gòu)。外資醫(yī)療機(jī)構(gòu)如何定價？醫(yī)生資質(zhì)如何認(rèn)證？醫(yī)療保險能否支付患者費用？三是探索服務(wù)業(yè)開放的新運行機(jī)制。四是政府新監(jiān)管機(jī)制。擴(kuò)區(qū)后的自貿(mào)試驗區(qū)，探索服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放措施，應(yīng)緊密結(jié)合國家需求，如金融服務(wù)業(yè)的開放、專業(yè)服務(wù)業(yè)開放以及配合中美BIT談判開展試點等。

進(jìn)一步完善權(quán)力清單和責(zé)任清單。政府權(quán)力清單和責(zé)任清單的作用，是理清政府、企業(yè)和市場三者關(guān)系。截至目前，今年4月上海浦東新區(qū)發(fā)布了權(quán)力清單、責(zé)任清單的1.0版，包括事項分別為6460項和1422項。上海市級部門下放了151項行政審批事項。預(yù)期年內(nèi)浦東新區(qū)還將推出權(quán)力清單和責(zé)任清單2.0版本。同時，上海自貿(mào)試驗區(qū)將推出首份“減權(quán)清單”。主要亮點是：沒有行政許可的審批事項全部取消；市區(qū)兩級依據(jù)規(guī)范性文件設(shè)定的行政權(quán)力爭取率先取消；紅頂中介（包括各類評估評審）全部取消和放開。

形成全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。2015年9月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會議審議通過《關(guān)于實行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》。意見指出，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，是指國務(wù)院以清單方式明確列出在國內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等。意見指出，從2015年至2017年，在部分地區(qū)試行，積累經(jīng)驗、逐步完善，從2018年起正式實行全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。

文/孫元欣 上海財經(jīng)大學(xué)自由貿(mào)易區(qū)研究院副院長 來源：社會科學(xué)報

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