從穿越臺灣海峽看美國海岸警衛隊任務轉型

2019年3月下旬，2艘美國軍艦穿越了中國臺灣海峽，這再一次引起中外媒體的廣泛關注。美國海軍第七艦隊發言人海軍中校克萊頓·多斯（Clayton Doss）3月24日對媒體表示，海軍驅逐艦“柯蒂斯·威爾伯”號（Curtis Wilbur；DDG-54）和美國海岸警衛隊國家安全艦“伯瑟夫”號（Bertholf；WMSL-750）于當地時間3月24日和25日“根據國際法”進行了此次航行。

據網絡資料統計，70年來（1949-2019年）美國軍艦穿越我臺灣海峽共計15次。但在最近的這次穿越航行中，美艦在組合上出現了與以往不同的“新變化”：之前的穿越組合通常是2艘美國海軍軍艦（如：2艘驅逐艦、1艘驅逐艦+1艘巡洋艦、1艘驅逐艦+1艘補給艦等），而最近的這次穿越則出現了1艘美海軍軍艦+1艘美國海岸警衛隊執法艦的新模式。其中的美國海岸警衛隊執法艦“伯瑟夫”號系近70年來首次穿越臺灣海峽。此舉表明，美國海軍和海岸警衛隊的“國家艦隊”戰略概念或已首次在臺海地區進入了實施階段。

“雙帽”屬性顯優勢——遠離美國國防部、靠攏美國海軍

美國海岸警衛隊的所謂“雙帽”是指“執法機構”和“武裝部隊”兩種權力之“帽”。美國1878年6月18日頒布實施的《地方保安隊法案》（Posse Comitatus Act），主要是防止美國國防部干涉國內執法，該法案明確禁止在未經國會批準的情況下使用美國陸軍、美國空軍（未提到美國海軍和海軍陸戰隊）作為“地方保安隊”或用于執法目的。2013年美國國防部長頒發指令進一步明確：禁止使用美國陸軍、美國海軍、美國空軍和美國海軍陸戰隊進行執法。在《地方保安隊法案》成為法律的時候，現代的美國海岸警衛隊還不存在。它的前身美國稅收船局(Revenue Cutter Service)，主要是一個海關執法機構，當時隸屬于美國財政部；直到1915年，美國稅收船局和美國救生局合并，重新取名為“美國海岸警衛隊”。《1915年海岸警衛隊法案》（Coast Guard Act of 1915）明確美國海岸警衛隊“在任何時候”都是美國武裝部隊的一個軍種，并被明確授權為美國聯邦執法機構。即使在戰時，美國海岸警衛隊轉隸美國海軍部領導時，這種“雙帽”屬性也不曾發生變化。例如，一艘美國海軍艦艇可能被用來搜尋、追蹤和阻止一艘涉嫌走私毒品的船只，但是只有搭載在該艘美國海軍艦艇上的美國海岸警衛隊“執法分隊”人員才有權（美國海軍人員沒有這種權力）執行實際的登船任務，并在必要時逮捕這艘可疑船只的船員。

正是由于美國海岸警衛隊的這種“雙帽”屬性，其并不像其他4個軍種一樣在美國國防部的管轄之下，而是受美國國土安全部的管轄，因此其強調保持與美國國防部距離是十分必要的：如果海岸警衛隊從國土安全部轉移到美國國防部，那么它很快就會在國防部資金的零和競爭中落敗；在大國競爭時代，保持國土安全和國防雙重角色的重要性，對美國海岸警衛隊來說是一個具有戰略智慧的選擇。

然而，遠離美國國防部的管轄并不妨礙美國海岸警衛隊向美國海軍靠攏。海岸警衛隊這種“雙帽”屬性在其與海軍合作時有三個優勢：一是海岸警衛隊擅長在商業航運中行動，當采取威懾行動時了解如何減少對美國海運系統的干擾，而美國海軍對商業行動的熟悉程度不高，需要海岸警衛隊的支援；二是如果商業運營者在威懾行動中未能遵守既定的海上規則，海岸警衛隊有權采取行動，而海軍則沒有執法權力；三是海岸警衛隊擅長沿海作戰，擁有在共同的原則和文化下運作的沿海部門、船站和航空站等海岸有機網絡的支持，一旦美國海岸警衛隊的資產得到增強，其獲得的技術和殺傷力將產生強大的威懾和難以擊敗的“分層防御”能力。

美國海軍/海岸警衛隊“國家艦隊”概念正在發揮作用

“國家艦隊”概念是美國海岸警衛隊與美國海軍聯合行動的理論基礎。“國家艦隊”概念最初由美國海岸警衛隊司令和美國海軍作戰部長在1998年共同簽署，并在2006年3月展開確認：《國家艦隊——美國海軍和美國海岸警衛隊聯合政策聲明》，正式文本《國家艦隊計劃》于2015年8月發布。根據“國家艦隊”戰略要求，美國海軍和美國海岸警衛部隊在可能的情況下要進行共同設計，主要圍繞指揮、控制、通信等設備，以及作戰、武器、工程系統，還包括協調的作戰計劃、采辦、訓練和后勤。如：美國海岸警衛隊國家安全艦的設計中強調了與美國海軍平臺和系統的互操作性，并且與美國海軍的“自由”級和“獨立”級瀕海戰斗艦、“阿利·伯克”級（DDG-51計劃）導彈驅逐艦有直接的共性。

美國海岸警衛隊現代化發展的“深水”計劃以及后來的“資本重組”計劃為其提供了一支能在遠洋活動的可靠艦隊：國家安全艦艦隊。國家安全艦能夠提供持續的情報、監視和偵察系統；經驗豐富的海上封鎖團隊；一個現有飛行甲板平臺，可起降任何具有目標識別、追查、反潛能力的直升機。而且與美國海軍軍艦相比，美國海岸警衛隊國家安全艦具有“非凡的續航力和燃油經濟性”：“伯瑟夫”號的排水量為4500噸，只有美國海軍“威爾伯”號驅逐艦排水量的1/2，而自持力為90晝夜，是后者的6倍；續航力可達1.2萬海里，是后者的約3倍。

表1：2012年美國“國家艦隊”。出自《2013年美國海岸警衛隊資源配置白皮書》

學者：美國海岸警衛隊任務重心應向海運系統轉移

2019年伊始，美國國家安全艦第8艘“米吉特”號（WMSL-757）執行艦長斯米克拉斯（Brian Smicklas）在美國海軍研究所《論文集》（2019年2月）刊發研究文章《保護海岸免受高端威脅》（Guard the Coast from High-End Threats），從一個側面反映了對美國海岸警衛隊走進大國競爭時代的任務轉型的戰略思考。

文章指出，美國近5萬億美元的經濟活動和90%的進口依賴海運系統，而且美國軍隊仍然嚴重依賴于軍事輸出港口來運送維持任何戰爭努力所需的武器和物資，考慮到這種經濟和軍事上的重要性，可以說美國海運系統應該被歸類為美國的克勞塞維茨式的“重心”。文章認為，雖然美國認為恐怖主義不再是美國的頭等威脅而將國防重點放在應對來自中俄競爭的威脅上，但是美國海岸警衛隊面臨的海運系統恐怖主義威脅并沒有消失，反而增加了遭受軍事打擊和水下破壞的危險性。

美國海岸警衛隊的任務“重心”一直是打擊“跨國有組織犯罪”，而美國海軍的任務“重心”則集中在美國印太-歐洲-中央3個戰區，美國本土沿海地區的海上兵力空虛，“缺乏足夠的軍事威懾力量”。文章指出，雖然中俄發展一支能夠戰勝美國的“馬漢”艦隊可能還需要幾年時間，但是認為美國海運系統不會受到大國的軍事打擊則是愚蠢的；與此相反，考慮到海運系統的經濟和軍事重要性以及有限保護，“修正主義大國”和“流氓政權”對美國海運系統的攻擊應該被認為是“敵人”最有可能采取的行動之一。文章提到，俄羅斯最近批準了可以在水下切斷海底電纜的行動，還開發了一種超遠程、核能力的無人水下航行器，如果一個“修正主義政權”對美國的一個主要港口采取行動，美國海運系統可能會像9/11之后的航空公司那樣被關閉，由此造成的混亂可能造成每天87億美元的損失，導致失業率上升及商品短缺。

像這樣的“高端威脅”可能目前看起來不是美國海岸警衛隊該管的問題，但如果它們成為現實，根據美國法律，美國海岸警衛隊將被要求解決這些問題。因此，文章呼吁美國海岸警衛隊“保衛海岸”并將重心向美國海運系統轉移，包括對來自大國競爭對手的威脅進行積極的威懾和探測。這樣做將增強美國海軍分配給美國戰區指揮官的“高需求/低密度”戰艦能力以及戰備能力，而且還將為美國海岸警衛隊提供財政生命線，使其在面臨政府關閉的情況下也能保持預算穩定。

將美國海軍資源用于本土的海防是不明智的（這或許將危及美國在海外作戰和贏得戰爭的能力），從“國家艦隊”的角度來看，通過增強美國海岸警衛隊執法艦隊的能力，原本負擔沉重的美國海軍資產將從美國國土防御任務中部分解放出來。在美國海岸警衛隊的協作下，美國海軍在海外的“分布式作戰”將變得更加靈活、更具威脅。