變遷：環(huán)境、觀念與行動者

中國的五年計劃制度從建國初期一直延續(xù)至今，但在改革開放后也經(jīng)歷了明顯的制度變遷，主要表現(xiàn)為“從經(jīng)濟計劃為主轉(zhuǎn)向全面的發(fā)展規(guī)劃，從經(jīng)濟指標(biāo)為主轉(zhuǎn)向公共服務(wù)指標(biāo)為主，從微觀領(lǐng)域轉(zhuǎn)向宏觀領(lǐng)域，從市場排斥型轉(zhuǎn)向市場友好型”。許多研究者已經(jīng)注意到這種變遷，但對其發(fā)生的邏輯和機制尚未作深入的學(xué)理分析。筆者不揣淺陋，嘗試從歷史制度主義視角對此略作思考。在歷史制度主義者看來，制度的存續(xù)是以均衡狀態(tài)為前提的，當(dāng)這種均衡被打破或發(fā)生斷裂時，制度就可能發(fā)生變遷。筆者認(rèn)為，中國五年計劃制度的變遷是環(huán)境、觀念、行動者三者互動的結(jié)果：環(huán)境開放帶來了五年計劃制度的合法性危機，形成制度變遷的壓力；觀念更新為制度變遷指出了可能的方向，形成制度變遷的引力；行動者對新觀念的認(rèn)知及行動者之間的力量對比和博弈，則是最終促成制度變遷的推力。

首先，環(huán)境變化是制度變遷的動力。歷史制度主義認(rèn)為，制度的產(chǎn)生、延續(xù)和變遷是在與環(huán)境的相互作用中發(fā)生的，制度變遷的發(fā)端往往是環(huán)境改變而引發(fā)的生存或合法性危機。“在環(huán)境封閉、隔離的情況下，盲目模仿和因循守舊的特性會使制度逐漸陷入僵化，制度的變異水平會被削減。當(dāng)環(huán)境的隔離被打破，出于適應(yīng)新環(huán)境的需要，制度變革的壓力明顯增大，變異程度將顯著提高?！?/p>

建國初期，中國選擇了相對封閉的發(fā)展環(huán)境，突出表現(xiàn)為高度意識形態(tài)化，講求“姓資姓社”的區(qū)隔，政治集權(quán)化、經(jīng)濟指令化、社會政治化。“建國以后，人家封鎖我們，在某種程度上我們也還是閉關(guān)自守，關(guān)起門來搞建設(shè)?！痹谶@樣的封閉環(huán)境下，國家計委形成了一套強勢、全能、僵化的制度體系，逐漸演變?yōu)榻?jīng)濟發(fā)展的中樞機構(gòu)，依靠計劃指令配置資源和管控經(jīng)濟；五年計劃忽視客觀規(guī)律，過分追求高速度、高指標(biāo)和高積累，片面保重點。

然而，當(dāng)封閉的環(huán)境轉(zhuǎn)為開放時，原來封閉環(huán)境下形成的制度功能就難以適應(yīng)新環(huán)境的需要，環(huán)境開放的程度越大，舊制度的生存壓力也越大。1980年代前期，面對初步開放的環(huán)境，五年計劃制度開啟了與新環(huán)境相調(diào)適的歷程。國家計委開始探索制度功能的轉(zhuǎn)型，計劃部門也學(xué)習(xí)法國、日本等國的經(jīng)驗，將社會發(fā)展納入五年計劃的范疇。1990年代，隨著環(huán)境開放的程度進一步加大，國家計委不適應(yīng)新環(huán)境的功能越來越多，撤銷國家計委的呼聲屢屢出現(xiàn)，制度存續(xù)面臨嚴(yán)重危機，國家計委被迫加快職能轉(zhuǎn)型的步伐，五年計劃的涵蓋內(nèi)容和指標(biāo)體系不斷調(diào)整。

其次，觀念傳播是制度變遷的引力。歷史制度主義認(rèn)為，新觀念的引入對制度變遷具有重要作用，制度變遷是一個新觀念為政治精英和大眾所接受并實體化為制度的過程。正如諾思所言，“觀念、教義、時尚以及意識形態(tài)等形成的心智結(jié)構(gòu)，是制度變遷的重要來源”。建國初期，由于意識形態(tài)的束縛和經(jīng)濟恢復(fù)的巨大壓力，實行計劃經(jīng)濟成為當(dāng)時中共的主導(dǎo)觀念。而且在相當(dāng)長的時期內(nèi)，中共高層一直堅守只有計劃經(jīng)濟與社會主義相匹配的觀念，五年計劃制度正是為了適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制的需要而建立起來的。在計劃經(jīng)濟體制下，政府直接管理企業(yè)并主導(dǎo)資源分配，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動完全受制于政府下達的指令性計劃。實現(xiàn)計劃主要依靠行政手段，計劃無所不包，指標(biāo)繁多。以一五計劃為例，其主要工業(yè)產(chǎn)品指標(biāo)對膠鞋、火柴、食用油等，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品指標(biāo)對烤芋、甘蔗、甜菜等，畜牧業(yè)產(chǎn)品對馬、牛、騾子、驢、綿羊、山羊、豬等都作了詳細(xì)的量化規(guī)定。這種無所不包的計劃將社會生產(chǎn)與個體生活完全指令化、“數(shù)字化”，導(dǎo)致了經(jīng)濟低效和物資匱乏，人們的生活需求受到極大限制。

指導(dǎo)制度變革的思想觀念往往是一種新生事物，開始為很多人所排斥，最后卻廣為接受并成為一種主導(dǎo)性觀念，市場觀念在中國就經(jīng)歷了這樣的過程。1980年代，隨著市場觀念的引入，市場經(jīng)濟體制逐步確立，國家計委被賦予宏觀管理機構(gòu)的屬性，職責(zé)定位開始發(fā)生減少微觀干預(yù)、加強宏觀調(diào)控的變化。在市場觀念的牽引下，從七五計劃開始，五年計劃主要是在做好全社會預(yù)測和綜合平衡的前提下，重點抓骨干項目建設(shè)和重要產(chǎn)品的生產(chǎn)，適當(dāng)縮小了指令性計劃的范圍，擴大了指導(dǎo)性計劃的范圍。1992年中共十四大明確提出市場經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)后，“姓社姓資”的僵化觀念逐漸退出歷史舞臺，國家計劃成為宏觀調(diào)控的重要手段，五年計劃開始按照適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)轉(zhuǎn)變職能。

再次，行動者是制度變遷的推力。制度一旦形成，會對制度框架中的個人和群體形成強有力的制約；但是制度的實施和變遷，又離不開行動者的認(rèn)知、策略和行動?！凹瘓F和個人并不只是力量的政治平衡中隨著條件變化而接受贊揚或處罰的看客，更是策略行動者，他們有能力按轉(zhuǎn)變的背景條件所提供的機會采取行動，以維護或提高自己的地位?！?/p>

在中國特有的政治體制中，領(lǐng)導(dǎo)人的偏好與選擇對制度變遷具有重要影響。中共八大通過的較為科學(xué)合理的“二五計劃建議”最終被廢棄，轉(zhuǎn)而實施“高指標(biāo)”方案，既源于毛澤東對“反冒進”的不滿，也源于毛澤東“趕英超美”戰(zhàn)略的提出；毛澤東推動成立“小計委”進而提升自己在經(jīng)濟工作中的話語權(quán)，既源于他對三五計劃指導(dǎo)思想向“三線建設(shè)”轉(zhuǎn)變不力的不滿，也和大躍進失敗后他與劉少奇、周恩來、鄧小平等一線領(lǐng)導(dǎo)人在經(jīng)濟調(diào)整問題上的分歧很有關(guān)系。

行動者尤其是政治精英對新觀念的接受，往往是制度變遷的直接推動因素。改革開放以來五年計劃制度的轉(zhuǎn)型與領(lǐng)導(dǎo)層對市場觀念的認(rèn)可密切相關(guān)，并且體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)者個人的施政理念。1980年代末國家計委的放權(quán)改革，是在時任國務(wù)院副總理兼計委主任鄒家華的推動下進行的。曾長期在國家計委任職的鄭新立后來回憶道，“鄒家華時期，計委改革的力度最大，核心的改革就是下放權(quán)力，重塑計劃體系。那時的下放是真正的下放。在這之前，所有的擴大再生產(chǎn)都是由國家計委來管的，地方政府都沒有投資權(quán)限。從鄒家華開始，一批批、不斷地下放行政審批權(quán)限?！?998年國家發(fā)展計劃委員會的重組，是在時任國務(wù)院總理朱镕基的推動下進行的。朱镕基工作起步于國家計委且長期在計委任職，對國家計委的業(yè)務(wù)相當(dāng)熟悉，他在新一屆國務(wù)院全體會議上指出，“國家計委要盡可能在宏觀調(diào)控，及時關(guān)注國民經(jīng)濟的總量平衡、總的走向等重大問題方面，幫助國務(wù)院出主意，少管些具體的事情?！笨傊?，在既有的制度框架下，利益相關(guān)者之間的力量對比和權(quán)力博弈決定著制度實施的面貌并深刻影響著制度變遷，強勢行動者往往會主導(dǎo)制度變遷的方向。

延續(xù)：制度演化中的路徑依賴

歷史制度主義認(rèn)為，制度一旦形成，就會在一定時期內(nèi)持續(xù)存在并影響其后續(xù)制度的選擇，這就是制度發(fā)展過程中的“路徑依賴”，它可以視為制度的自我維持和強化機制。路徑依賴的現(xiàn)象是由諸多因素共同促成的，如報酬遞增（增進人們對制度的認(rèn)同感）、不完全市場（降低制度變遷所需的完整信息）、交易費用（幫助無績效的制度長期延續(xù)）、既得利益（削弱人們變革制度的驅(qū)動力）等。五年計劃制度在改革開放后發(fā)生了重大轉(zhuǎn)型，卻在市場化目標(biāo)確立20多年后仍然得以延續(xù)，在很大程度上正是由于“路徑依賴”確立了制度變遷的方向和限度。

蘇聯(lián)于1921年成立國家計劃委員會，基本職能是編制和實施國民經(jīng)濟計劃，而以編制五年計劃為主要任務(wù)。蘇聯(lián)國家計委發(fā)揮的積極作用和五年計劃取得的巨大成就，對社會主義國家產(chǎn)生了示范效應(yīng)，這種示范效應(yīng)和中國一五計劃的“正反饋”作用，強化了五年計劃制度的路徑選擇，使毛澤東更加堅信這一制度對于國家建設(shè)的重要性，他在1955年說道：“人類的發(fā)展有了幾十萬年，在中國這個地方，直到現(xiàn)在方才取得按照計劃發(fā)展自己經(jīng)濟和文化的條件，自從取得了這個條件，我國的經(jīng)濟面貌就將一年一年地起變化。每一個五年將有一個較大的變化，積幾個五年將有一個更大的變化。”正因如此，即使在國家政治生活極不正常的情況下，五年計劃制度仍能搖搖擺擺地延續(xù)下來。

1980年代后，中國經(jīng)濟體制經(jīng)歷了從“計劃經(jīng)濟為主，市場調(diào)節(jié)為輔”到“有計劃商品經(jīng)濟”再到“計劃與市場內(nèi)在統(tǒng)一”的探索，并最終提出了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)。從計劃體制轉(zhuǎn)向市場體制，是1949年以來中國經(jīng)歷的最深刻的制度變革。在理念層面，中國對市場作用的認(rèn)識已經(jīng)經(jīng)歷了從“基礎(chǔ)性”到起“決定性”的轉(zhuǎn)變。但是在制度層面，計劃經(jīng)濟時代的遺產(chǎn)并未退出歷史舞臺，而是經(jīng)過改造后繼續(xù)發(fā)揮重要作用，五年計劃制度即是如此。例如2003年的機構(gòu)改革，將短期調(diào)控、中長期調(diào)控、體制改革、總量控制等各種宏觀調(diào)控職能都?xì)w并到國家發(fā)改委，這當(dāng)然是出于強化宏觀調(diào)控政策的統(tǒng)籌和部署，但是，發(fā)改委的宏觀調(diào)控角色越是被強調(diào)和突出，它就越要依賴眾多的微觀手段來實現(xiàn)這些宏觀目的。

此外，利益因素也是五年計劃制度得以存續(xù)的重要原因。計劃經(jīng)濟時期，政府通過編制經(jīng)濟計劃的形式配置資源，建設(shè)資金通過計劃分配，建設(shè)項目也通過計劃審批，而國家計委正是編制計劃和分配資源的主要執(zhí)行者，這樣的安排使得政府形成了強大的利益激勵。改革開放以來，五年計劃制度的功能不斷轉(zhuǎn)型，但不論如何轉(zhuǎn)變，建設(shè)項目的審批權(quán)仍然掌握在政府手中，重大項目的立項與實施仍然是五年計劃的重要內(nèi)容。在此情況下，地方政府總力爭本地項目能列入國家計劃，國家五年計劃編制啟動的年份也是地方政府“跑項目”的重要時節(jié)。因此，資源分配和項目審批形成的利益激勵，在很大程度上強化著五年計劃的功能及主管機構(gòu)的職權(quán)。

歷史制度主義特別強調(diào)制度變遷中的“關(guān)鍵節(jié)點”，所謂關(guān)鍵節(jié)點，是指“歷史發(fā)展中的某一重要轉(zhuǎn)折點，在這一節(jié)點上，政治沖突中的主導(dǎo)一方或制度設(shè)計者們的某一重要決策直接決定了下一階段政治發(fā)展的方向和道路。”從中國五年計劃制度的變遷過程來看，1978年改革開放的啟動和1992年市場經(jīng)濟體制改革目標(biāo)的確立是兩個至關(guān)重要的轉(zhuǎn)折點。在這兩個節(jié)點，環(huán)境的開放、觀念的引入、行動者的博弈密切交織、互動，使五年計劃制度發(fā)生了實質(zhì)性變化，從單純經(jīng)濟計劃轉(zhuǎn)型為公共事務(wù)治理規(guī)劃。盡管如此，在路徑依賴的強大約束下，制度變遷有其難以逾越的邊界，以建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制為目標(biāo)的改革洪流，并未拋棄借助五年計劃制度調(diào)控國民經(jīng)濟的傳統(tǒng)，而是對其進行適應(yīng)性改造，以計劃與市場的良性結(jié)合為目標(biāo)。從而，中國的市場化改革和國家建設(shè)形成了自己的特色，沒有也不會走上西方國家或前蘇東國家的道路。

結(jié)論

中國的五年計劃制度來自蘇聯(lián)，建國后將近30年間，基于封閉的政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境，形成了一套強勢、僵化的制度體系。改革開放后，伴隨著整體環(huán)境的開放，五年計劃制度面臨制度生存的合法性危機，制度變遷的壓力產(chǎn)生；市場觀念在開放的環(huán)境中得以引入、傳播和深化，制度變遷的引力逐漸加大；中央領(lǐng)導(dǎo)者和主管機構(gòu)負(fù)責(zé)人對新觀念的認(rèn)可、主政者的施政理念、利益相關(guān)者的力量對比和博弈，則直接推動了制度變遷的發(fā)生。蘇聯(lián)五年計劃制度的示范效應(yīng)、中國一五計劃的“正反饋”、市場發(fā)育的不成熟、強勢權(quán)力形成的利益激勵等因素，又形成了制度演化中的路徑依賴，使中國的五年計劃制度并未在市場化大潮中退出歷史舞臺，而是通過適應(yīng)性改造融入其間，形成了具有中國特色的市場化改革道路。就此而言，中國五年計劃制度的變遷與延續(xù)，為我們提供了一個計劃經(jīng)濟時代的制度遺產(chǎn)如何在市場化環(huán)境中存續(xù)和新生的典型案例。

作者：許曉龍、李里峰/ 南京大學(xué)政府管理學(xué)院 本文原載《浙江學(xué)刊》2017年03期，原標(biāo)題為““五年計劃”的變與常：一項歷史制度主義的考察”，內(nèi)容有所編刪

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