2003-2012：人口政策為何沒有得到及時調(diào)整？

2000年之后，隨著市場興起后人口的大量流動、低生育率問題的凸顯，計生政策愈來愈脫離現(xiàn)實，人口學(xué)家與社會輿論普遍呼喚改變?nèi)丝谡撸屈h和國務(wù)院“穩(wěn)定低生育率水平”的政策方針卻沒有松動，對人口指標的具體規(guī)劃一直都是各省市的核心控制指標。如果從計生體制的利益阻力、個別學(xué)者的否決作用或是制度粘性來解釋這個時期的延續(xù)性，就會在很大程度上忽視了利益與制度背后的規(guī)范結(jié)構(gòu)。五普結(jié)果所引發(fā)的人口政策大討論正好碰上這個時期的領(lǐng)導(dǎo)人換代，然而卻沒有誘發(fā)政策的改變。關(guān)鍵問題是：一個宣傳要以市場經(jīng)濟為主體的國家，其新上任的決策層在理念上為什么要對人口保持計劃呢？或者說，為何國家可以把其他社會經(jīng)濟事務(wù)交給市場，而人口卻不能交給市場與社會去自主決定？

答案在于發(fā)展是國家的目標，計劃是國家的手段，人口會妨礙發(fā)展，因此必須加以控制。另外，在決策層的觀念里，人口是關(guān)乎國計民生的基礎(chǔ)性指標、產(chǎn)業(yè)，人口安全長期屬于干系重大的全國性公共品，因此繼續(xù)維持已有的計生政策就是最安全保險的辦法。要對發(fā)展保持控制，由國家計劃委員會轉(zhuǎn)型而來的發(fā)展與改革委員會就必須對人口保持控制。因此，在2003年以后的規(guī)劃文本中，人口增長依然是其中各地政府以及發(fā)改委重點管控的約束性條件。從這里也可以看出，計生政策也不是計生委一家一廂情愿要堅持的任務(wù)，而是政府部門為了落實國家“上層思想”而持有的整體思路。

從政經(jīng)戰(zhàn)略出發(fā)的人口管控思路，也直接導(dǎo)致人口統(tǒng)計學(xué)陷入一種迷茫狀態(tài)，因為調(diào)查結(jié)果必須“被調(diào)整”，便于為這些不變的理念提供“證據(jù)”。這個時期的五普調(diào)查結(jié)果盡管顯示出生率非常低，但卻被判定為“不可信”，以致相關(guān)部門年年反復(fù)調(diào)查，然后又反復(fù)“不信”。這說明“人口統(tǒng)計迷茫的根本原因既不是數(shù)據(jù)質(zhì)量問題，也不是技術(shù)方法問題，而是研究背后的思想認識出了問題”。

另一方面，從政策執(zhí)行環(huán)節(jié)來看，生育控制也出現(xiàn)了一些被動的變化。首先，這個時期的計生政策已經(jīng)由原先的行政管制、經(jīng)濟處罰為主，轉(zhuǎn)化為“綜合治理、優(yōu)質(zhì)服務(wù)”的新思路上來，1980、1990年代的那種大規(guī)模計生上環(huán)、結(jié)扎運動消失了，基層計生工作的強制執(zhí)行較之以往已減弱，計生工作更加強調(diào)政策的服務(wù)性。同時，2000年以后，涉及計生政策松緊存廢的政策討論得以公開，頻頻見諸主流媒體，這在一定程度上也被媒體過份詮釋為該屆政府對計生政策的態(tài)度有所緩和。還有一些國外學(xué)者認為是國家的人口管理范式轉(zhuǎn)向社會服務(wù)型的結(jié)果。

事實上，計劃永遠沒有變成市場，管理也沒有變成服務(wù)。政策執(zhí)行的局部放松，并不意味著“上層思想”的轉(zhuǎn)變。從理念結(jié)構(gòu)的內(nèi)在規(guī)律來看，“上層思想”的轉(zhuǎn)變與人口形勢的變化并不同步。要轉(zhuǎn)變理念，必須要有決策者在自身話語背景下所能感受到的危機。2003年十六屆三中全會之后，決策層唱響“五個統(tǒng)籌”，大規(guī)模開展社會事業(yè)建設(shè)，這直接催生了人口老齡化造成的養(yǎng)老金危機，也才使2013年至今習(xí)近平政府開始真正思考其人口態(tài)度。

2013年至今：“全面二孩”是否意味著“上層思想”已經(jīng)變化？

2013年中共十八屆三中全會以來，新的政府正式啟動“單獨二孩”政策，2015年政府工作報告中也不再提“堅持計劃生育的基本國策”，10月的十八屆五中全會更是通過“全面二孩”的決議。這事實上是順承上一時期的思路，從養(yǎng)老壓力角度考慮低生育率問題。而領(lǐng)導(dǎo)層的更替正好為政策變遷提供了一個機會窗口，由此產(chǎn)生了“單獨二孩”人口政策的調(diào)整。相對于嚴重的低生育率現(xiàn)實，這種調(diào)整屬于較為保守的做法。

更重要的是，如果“上層思想”不發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，2016年落實“全面二孩”政策，也不過是在“發(fā)展＋規(guī)劃”這一理念范式下的修修補補，計劃生育的政策思路仍然會一直持續(xù)。即便是擔憂養(yǎng)老金危機而作出調(diào)整，也是堅持人口是“可以計劃的”，其根本出發(fā)點只是通過計劃將生育率提高到更替水平以上。可以推斷的是，只有新決策層依靠不同的理念對發(fā)展話語與計劃思維進行系統(tǒng)反思，才能徹底改變依靠計劃的人口政策。

作者：劉驥、熊彩、德新健

來源：《二十一世紀》2015年12月號

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