總之，在以往的學術視野中，中國皇權政體下賦稅制度的性質與中國的制度文化的演進方向，這兩者之間的關系沒有受到應有的重視，但實際上，其意義至為重要。若是以西方憲政制度得以建立的前提作為對比，這種重要性則尤為明顯。以十三世紀以后英國平民及其代議機構對制稅權和對王室財政監督權的掌握為例，這些權利獲得過程的本質，其實就是“憲政原則”的確立：

王權除由議會許可外無權征稅這一根本原則，……應當從大憲章中去尋找，……1689年的“權利法案”宣布：“為了王權的支出，未得議會許可，僭稱具有特權，而在比議會所允許或將要允許的時期更長的時期內，或用與議會所允許或將要允許的方法不同的方法，去征收金錢，概屬違法。”

為了維護這種制稅權和監督權，不僅由下院委員會刊行了諸如《臣民反對僭竊課稅權力的自由》（1641年）等文告，以阻絕王權對平民制稅權的僭竊，而且使平民代表對制稅權的掌握完全法治化：

從十三世紀末起，平民代表們就被召喚到議會來，籌商應由英國的平民們給與國王什么樣的補助金。貴族和僧侶們自己分別給與補助金；但當平民代表們給與的補助金變成更加重要，而它們在政治上也變得更加強大的時候，他們就和貴族們聯合起來共同給與；在1407年亨利四世的一個命令中說，補助金是由“平民代表們給與并由貴族們同意的”，可見，上院貴族們總是承認，財政事項的創制權是操在平民代表們手中。……由此可見，賦稅的征收，供應的給予和指撥，以及開支的授權，其權均在下院，……用厄爾斯金·梅依爵士的有名的話來說：“王權要求金錢，下院給予金錢，而上院同意這種給予：但下院除非由王權請求，否則并不投票給予金錢；他們也不課征或增加賦稅，除非王權通過它的憲法上的顧問們宣布，這種賦稅對于公共業務是必要的。”

現在我國也有研究者從歐洲財政史、政治交易費用的高低之別等角度，來考察“為什么有些國家率先發展出了代議制和憲政體制而另外一些國家在憲政體制上一直是舉步維艱”，所舉出的歷史上一些關鍵轉折之處值得留意：

在英格蘭，傳統的國家收入主要來源于王室的土地、對土地所征收的稅收、司法方面的收費收入等。但是，這些收入不能滿足國家的支出需求，尤其是戰爭所導致的支出需求。所以，愛德華一世（Edward I）開始對貿易和可以移動的財產征稅。……但是，由于這些新稅收的納稅人可以非常容易地抵制國家的征稅活動，所以，為了獲得這些新的稅收收入，國家必須付出某種政治代價來換取納稅人的合作。這種政治代價就是國家必須建立代議制機構來和納稅人進行討價還價。

正是因為稅賦的供求雙方具有這樣的博弈傳統、并逐漸建立起了越來越制度化的博弈機制，所以：

在稅收國家中，憲政體制存在某種產生的基礎。因為，在稅收國家中，國家采用的是一種市場型的收入生產模式，國家的收入汲取需要納稅人的合作，國家在收入生產中面臨的政治性交易費用是比較高的，因此，為了降低生產的交易費用，國家就會有壓力將納稅人的“聲音”包括進稅收政策的形成的過程中。但是，如果國家可以以很低的管理性交易費用來測量財富和收入的話，國家考慮納稅人的聲音的動機就會比較小。

顯而易見，能夠與憲政制度得以產生的這種機理形成最鮮明對比的，恰恰是中國皇權政體之下的賦役制度及其“強權收入”的性質——杜甫的詩句“哀哀寡婦誅求盡，慟哭秋原何處村”雖然只有短短的十幾個字，但已經非常直接地印證了這種賦役制度的兩個基本的性質：第一，它是以泰山壓頂之勢威臨于無數編戶民頭上的，因此可以輕而易舉地實現“誅求盡”，而根本不會因產生較大的政治博弈成本而使惡稅制度受到稍微有效的阻遏；第二，誅求對象的極端弱勢化，使他們在傾家蕩產之際也只能作為分散的個體而“慟哭秋原”（在遠離權力源頭、遠離決策和信息中心的地方哭泣），除此之外則沒有任何稍微有效的訴求方式和反制能力。所以他們的意愿也就萬難被“包括進稅收政策的形成的過程中”，當然更完全不可能以此為起點而建立起那種討價還價的代議制政治機構、以及支撐此類機構運行和發展的憲政法理。

中國皇權統治下賦稅制度運行的三大定律

在上一節中，我們簡要指出了中國皇權統治之下賦稅制度的基本法理及其與憲政稅制和稅理的區別。由于中國傳統社會的稅制和稅理是建立在這樣一種制度基礎之上，所以我們不難明白中國皇權專制性的一系列特點，都必然要在賦役制度中得到最直接的反映。比如龐大權力集團（從皇室到官吏和儒生階層）除了享有多種免除賦役的特權之外，還可以很容易地將自己的賦役負擔轉嫁到弱勢群體頭上；再比如皇室財政系統（內府制度）對國家公共財政系統經常性的侵漁鯨吞等等，就都是制度之下必有的刺目現象。后來胡適曾經敘述過自己的一段經歷和久久不能釋懷的感受：

我南行時在火車上遇著的一位奇特的朋友。這人就是國聯派來衛生專家史丹巴（Stamper）先生，……他在中國十二個月，走遍十六個省份，北到寧夏，南到云南，到處創設衛生機關。……在平浦的火車里，史丹巴先生和我談了許多話，其中有一段我最不能忘記的。他說：“先生，中國有一個最大的危險，有一件最不公道的罪惡，是全世界文明國家所決不容許的。中國整個政府的負擔，無論是中央或地方政府，全都負擔在那絕大多數的貧苦農民的肩背上；而有資產的階級差不多全沒有納稅的負擔。越有錢，越可以不納稅；越沒錢，納稅越重。這是全世界沒有的絕大不公平。這樣的國家是時時刻刻可以崩潰的。”8

這種全世界文明國家所決不容許“絕大不公平”、這種整個國家“最大的危險”當然有其形成的制度淵源，所以早如元代馬端臨就將中國賦役史的發展脈絡總結為：“三代而上，天下非天子之所得私也”；而秦始皇創制后的局面卻是“始以天下奉一人矣！”

除了這些最顯著的特征之外，如果再做些稍詳細的分析，則更可以概括出中國皇權統治之下賦稅制度實施運行過程中的幾個基本定律：

第一，隨皇權制度之下一個又一個王朝周期性的始末興亡變化，賦稅制度必然相應地一次又一次從輕徭薄賦、與民休息，轉向誅求無度，直到最后因“民力殫殘”而重蹈王朝崩解的覆轍。

皇權既然以天下四海為自己的私產、以國民為“出粟米麻絲，作器皿通財貨以事其上者”，那么竭天下之財以厭一己之私就是這種權力制度與生俱來的本性、并在統一的皇權國家建立伊始（秦始皇時代）就充分顯露了出來，即班固所總結的：“竭天下之資財以奉其政，猶未足以澹其欲也。”而滿足這種本性的需求，也就構成了歷代皇權賦稅制度基本的內在目的；由此亦使“政治·財政”一體的盛極而衰模式，不僅成為歷代皇權無法逃脫的宿命，而且更是億萬國民不盡災難的淵藪，即如漢代的政治家就已經真切描述過的王朝后期社會景象：

末世之政，田漁重稅，關市急征，澤梁畢禁，網罟無所布，耒耜無所設。民力竭于徭役，財用殫于會賦。居者無食，行者無糧，老者不養，死者不葬。贅妻鬻子，以給上求，猶弗能贍。

中國歷史上秦、隋、唐、宋、明等王朝衰亡的典型過程，總是重復著政治窳壞與民力竭于賦役科斂這兩者同步一體的惡變；而且越是到了王朝政治發展的中后期，由于統治者的窮奢極欲、官吏階層的膨脹、統治集團內部矛盾激化導致戰亂等等周期性原因的出現和相應的財政日益窘迫，于是對百姓的賦斂也就越加橫暴無忌，直至將國民經濟和小民生息的基礎徹底摧垮，并最直接地導致了陳勝、吳廣以后千百次的民間暴動，從而形成了中國皇權制度史上王朝更迭的基本模式，即如宋代秦觀《論盜賊》中所總結的：“古之盜之所以興，皆由于仍歲水旱，賦斂橫出，徭役數發，故愚民為盜，弄兵于山海險阻之間，以為假息之計。”

但是另一方面，前朝“民力屈，財力竭，因之以兇年，寇盜并起”，“海內愁怨，遂用潰畔”等等災難，又不能不給后來的統治者以深刻的教訓，于是從漢代初年開始，通過輕徭薄賦而讓備受擄掠的百姓休養生息、以保證君權國家編戶制度得以維系和國家長治久安，就成為了賦稅制度的另一個側面而與橫征暴斂相反相承。于是我們看到，不僅在王朝建立伊始，統治者常常要靠實施輕徭薄賦的政策以使經濟得以恢復（著名的例子比如漢初的“什五而稅一”；隋初的建“輸籍之法”以減輕賦稅，并使得編戶人口和朝廷力量大增；宋初的嚴法令以輕賦，等等），而且這種對“民力竭于徭役”之覆鼎慘禍的怵惕警懼，也是唯一可以對酷惡的賦役制度稍加制衡的“合法”理由。

由此也不難知道：與西方賦役制度中的博弈雙方（國民及其代議機構與王權或國家權力之間）和博弈焦點有著很大的不同，在中國的賦役制度中，一代又一代不斷重復著的博弈，只可能存在于統治者無盡的貪欲與賜予子民一時喘息的相對輕徭薄賦這樣兩者之間；而這種博弈的基點，也就決定了其結果必然總是：隨著皇權專制性在王朝盛衰周期運行基礎上的日趨強化，賦稅制度的趨向越來越轉向誅求無度，直到最后重蹈秦始皇以來“急政虐賦”而導致促使王朝崩潰的覆轍。也正因為這是皇權制度基本性質所規定的一種深層規律，所以人們很早就意識到：歷代王朝由政治窳壞向土崩瓦解的沉淪過程，都必然是與惡稅制度的啟動乃至變本加厲互為表里。

除了世人熟知的秦、漢、隋等朝皇權建立和鞏固以后對百姓的誅求即迅疾增長之外，我們再舉北宋趙匡胤立國后輕賦政策的轉瞬即逝為例。其實即使是在紙面上，這一政策存在的時間也很短，即如當時人所說：

太祖皇帝垂裕后人，以愛惜民力為本。熙寧（宋神宗年號，公元1068—1077年）以來，用事者始取太祖約束，一切紛更之。諸路上供歲額，增于祥符（即宋真宗年號“大中祥符”，公元1008—1016年）一倍。崇寧（宋徽宗年號，公元1102—1106年）重修上供格，頒之天下，率增至十數倍。……州縣無以供，則豪奪于民，于是取之斛面、折變、科敷、抑配、贓罰，而民困極矣！

可見從北宋初至徽宗初年的這大約140年間，僅僅是上供“正額”一項，百姓頭上的負擔就增長了十多倍，平均每十年上漲一倍（還不算名目和稅額更快激增的雜稅）！

因為賦稅的這種成倍、甚至是數十倍的增長，總是與王朝的政治周期相互吻合，而且通常是從王朝的中期開始凸顯，所以我們將這種定勢稱之為“王朝中期賦稅暴增律” 。

第二，百姓承擔的賦役捐稅的名目和數量，隨著龐大官吏機構網絡自上向下的層層蔓生擴展而無限遞增，我們稱之為“賦稅徭役隨官吏網絡擴展而激增律”。

中國賦稅制度中這一定律的產生，當然與中國皇權制度的政治結構有著直接的關系。因為這種政治構架的突出特點，在于它承擔的是以一種全能性的功能而實現統治，也就是說，皇權及其下屬機構既是行政者、也是立法者和執法者，同時也是制稅權的源頭和征稅權的代表。宋代王安石評述朝廷財政長官的職責時曾說：“聚天下之眾者莫如財，治天下之財者莫如法，守天下之法者莫如吏。……法之不善者，汝得以議而更，吏之不良者，汝得以察而去。”由此可見各級衙署所體現的，依然是皇權對于立法、司法、治吏、制稅等眾多權力的總攬并包。又比如宋代的司稅制度：“商稅，凡州縣皆置務，關鎮亦或有之，大則專置官監臨，小則令、佐兼領，諸州仍令都監、監押同掌。”可見在大多數的州縣，司稅權是與其他統治權力（行政權、執法權、教化權、宗教管轄權等等）完全合一的。這就是后來康有為所說：在中國政體之中，“兵、刑、賦稅、教養，合責于一人。”

在這種權力體制中，任何個別的官員都可以成為整個皇權和官僚制度的代表；同樣，任何個別的官員又常常不受限制地體現著全方位、多功能的統治威權，于是各級官吏也就都可以利用這種高度統一的權力結構，天然地享有制稅權和司稅權。結果就是賦稅徭役的名目和額度隨著官吏網絡的延伸、官吏人數的膨脹而層層疊加，漫無際極。對于這種規律，王亞南先生曾根據歷代史實而加以總結：

從上面的史實，我們知道中國農民困苦的基因，與其說出由于正規租賦課擔太重，毋寧說出由于額外的，不能預測到的苛索過多繁多。他們不像歐洲中世農奴，只有一個“頂頭上司”的領主或莊主，直接對他們行使剝削；……（他們）所在社會一切大小官僚封建的頭目，乃至與他們夤緣為奸的商業者高利貸者，都能找到機會和借口，個別的或聯合的予他們以社會經濟的損害。

這種情況的著名例子，比如中唐楊炎實施稅制改革時面臨的局面就是：“吏因其苛，蠶食于人。……故課免于上，而賦贈于下。”至唐代后期的武宗時代，皇帝依然不得不承認地方官員在法定稅目和稅額之外的濫稅，造成了百姓的日益貧困25。再比如宋代稅法中明確規定，對于一切過往商貨，只要是官府認為需要的，就可以無償截留十分之一，名之曰“抽稅”，這當然是“官府即法理（包括稅法稅則）”的典型表現。所以在這樣的法理和制度之下，對賦役名目和額度的“定制”就完全是一句空話，而必然的結果只能是權力制度網絡中的每一級官吏，都可以非常容易地增加賦役的名目和數額，以滿足自己無窮的私欲。

我們從北宋司馬光的敘述中，可以看出編戶齊民制度底層的廣大農民生活之極端困苦，尤其是在各級官吏竭力以增加賦稅而滿足上層權力需求的定勢之下，農民命運的雪上加霜：

四民之中，惟農最苦，農夫寒耕熟耘，沾體涂足，戴星而作，戴星而息。……其勤極矣，而又水旱、霜雹、蝗蜮間為之災。幸而收成，則公私之債，交爭互奪，谷未離場、帛未下機，已非己有矣。農夫蠶婦，所食者糠籺而不足，所衣者綈褐而不完，直以世服田畝，不知舍此之外有何可生之路耳……

又況聚斂之臣，于租稅之外，巧取百端，以邀功賞——“青苗”則強散重斂，給陳納新；“免役”則刻剝窮民，收養浮食；“保甲”則勞于非業之作；“保馬”則困于無益之費；可不念哉！

顯而易見，對于百姓來說，最大的苦難就來自這種賦予了官吏們可以恣意“于租稅之外，巧取百端以邀功賞”之權力制度。另外，司馬光這些針對王安石稅制改革之弊端的批評也說明：在層層官吏都可以代表皇權而享有自由制稅權和濫稅權的制度中，任何初衷良好的財政改革不僅不能如設計者所希望的那樣革除弊政，而且都只能歸于失敗。

各級官吏的貪婪，自上而下地極大加劇了皇權稅制橫征暴斂的兇惡程度，對此北宋蘇轍有一個形象的描寫：

民自近歲，皆苦于重斂，……民有破蕩家產，父子流離，衣食不繼，有死而不可得者。……近年貪刻之吏，習已成風。上有毫發之意，則下有丘山之取；上有滂沛之澤，則下有涓滴之施。

而對于皇權的制度網絡是如何鼓勵、甚至是迫使各級官吏“與民為仇”的深層原因，南宋楊萬里在其行政學著作《民政》中則有深痛的分析：

臣聞：民者，國之命而吏之仇也；吏者，君之喜而國之憂也。天下之所以存亡，國祚之所以長短，出于此而已矣。且吏何惡于民而仇之也？非仇民也，不仇民，則大者無功，而其次有罪——罪驅之于后，功啖之于前，雖欲不與民為仇，不可得也！……朝廷將額外而取一金，以問于其土之守臣，必曰：“可也。”民曰：“不可”，不以聞矣。不惟不以聞，從而欺其上曰：“民皆樂輸”；又從而矜其功曰：“不擾而集。”上賦其民以一，則吏因以賦其十；上賦其民以十，則吏因以賦其百。朝廷喜其辦，而不知有破家鬻子之民；賞其功，而不知有愿食吏肉之民！

這些論述的意義，首先在于說明了導致百姓“破家鬻子”的最終根源，其實是那個造成各級官吏“不仇民，則大者無功而其次有罪”的皇權威勢；其次則說明了與這種威勢的結果，必然是行政官吏層層加派的增稅制度（“上賦其民以一，則吏因以賦其十；上賦其民以十，則吏因以賦其百”）。

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