養(yǎng)老雙軌制由來已久，58年后退出歷史舞臺(tái)

建國(guó)伊始，養(yǎng)老雙軌制已存在。企業(yè)職工和公職人員的依據(jù)不同制度，公職人員的養(yǎng)老待遇優(yōu)于企業(yè)職工。1958年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》出臺(tái)，工人和公職人員的養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)得到統(tǒng)一，養(yǎng)老雙軌制暫時(shí)退出歷史舞臺(tái)。

養(yǎng)老雙軌制建國(guó)初已存在，公職人員養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)于企業(yè)職工

養(yǎng)老金“雙軌制”由來已久。建國(guó)初期，企業(yè)職工的養(yǎng)老根據(jù)1951年頒布的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位的公務(wù)人員則根據(jù)其他條例來退 休的。譬如，1950年頒布的《中央級(jí)直屬機(jī)關(guān)暫行供給標(biāo)準(zhǔn)》中，就規(guī)定了公職人員的養(yǎng)老事項(xiàng)；1955年《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》、《國(guó)家 機(jī)關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》等條例陸續(xù)頒布，正式規(guī)定了公職人員的退休標(biāo)準(zhǔn)。自此，公職人員的養(yǎng)老自成世界，且其養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)于企業(yè)職工。

58年國(guó)家統(tǒng)一職工和公職人員養(yǎng)老制度，養(yǎng)老“雙軌制”暫退出舞臺(tái)

養(yǎng)老金“雙軌制”一刀把公職人員和普通民眾劃分成兩個(gè)世界，普通民眾真金白銀繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，而公職人員半毛錢不花卻享受比普通民眾更高的養(yǎng)老待遇。盡管養(yǎng)老金“雙軌制”招致了無數(shù)的口誅筆伐，但仍然屹立不倒。養(yǎng)老制度的統(tǒng)一看似是遙不可及的。

但其實(shí)它曾短暫退出過歷史舞臺(tái)。

1958年《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》出臺(tái)，統(tǒng)一規(guī)定了職工和公職人員的養(yǎng)老。根據(jù)規(guī)定，企業(yè)職工及公職人員都不需繳納任何費(fèi)用，費(fèi)用源于財(cái)政，退休待遇與工作年限掛鉤，以退休時(shí)工資按一定比例計(jì)發(fā)。

之所以統(tǒng)一養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)，是要降低公職人員的養(yǎng)老待遇，進(jìn)而減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)

1958年出臺(tái)養(yǎng)老新規(guī)后，公職人員的養(yǎng)老待遇便下降了。時(shí)任中華人民共和國(guó)勞動(dòng)部部長(zhǎng)馬文瑞說得最清楚：

“這個(gè)規(guī)定（即《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》，編者注）的第四條規(guī)定，一般年老退休人員的退休費(fèi)，按照 本人連續(xù)工齡的長(zhǎng)短逐月發(fā)給本人工資的50％到70％，這和‘勞動(dòng)保險(xiǎn)條例’的規(guī)定是相同的。……新規(guī)定的退休費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)比之‘國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行 辦法’的規(guī)定（本人工資的50％至80％），對(duì)于少數(shù)人來說（即公務(wù)員人員，編輯注），是稍降低了一點(diǎn)；對(duì)于有特殊貢獻(xiàn)的人員的優(yōu)惠待遇也由’可以酌量提 高‘改變?yōu)椤怀^本人工資的15％’。為了和企業(yè)單位待遇一致，免得相互影響，這樣略加調(diào)整是必要的。”

當(dāng)時(shí)高層要通過統(tǒng)一企業(yè)職工和公職人員的養(yǎng)老，來降低公職人員的退休標(biāo)準(zhǔn)。馬文瑞坦承新規(guī)定的出臺(tái)，目的之一就是“節(jié)約”，換言之就是減少政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)：

“總的看來，新規(guī)定的退休以后的待遇和現(xiàn)行的規(guī)定出入不大。這里既要考慮力求節(jié)約，又要考慮能夠使應(yīng)該退休的職工樂于退休。因此，我們認(rèn)為新規(guī)定的待遇標(biāo) 準(zhǔn)是比較適當(dāng)?shù)模灰嗽偬岣撸膊灰嗽俳档汀Ｈ绻麑砺毠さ墓べY水平有了更多的提高，這個(gè)暫行規(guī)定中所定的退休人員的待遇標(biāo)準(zhǔn)，還可作相應(yīng)的改變。”

當(dāng)然，統(tǒng)一養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)不能忽略當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景。“節(jié)約開支”是當(dāng)時(shí)的主題，在1958年前后，工人和干部的福利開 支越來越大引起了高層的擔(dān)憂。1957年周恩來八屆三中全會(huì)上時(shí)說：“我們確實(shí)為廣大職工辦了許多必須辦的好事，但是，主要缺點(diǎn)是走得快了一些，辦得多了 一些，與我國(guó)人口多、底子窮、廣大農(nóng)民生活水平還比較低的現(xiàn)狀不相適應(yīng)。……公費(fèi)醫(yī)療中的嚴(yán)重浪費(fèi)可以充分說明這種情況。由于福利費(fèi)使用不當(dāng)，群眾意見很 多，特別是有些單位將福利費(fèi)過多地用于領(lǐng)導(dǎo)干部，造成了領(lǐng)導(dǎo)干部脫離群眾的不良影響。但是，有些機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位，對(duì)于職工生活中某些應(yīng)該解決而又可 能解決的困難問題關(guān)心不夠的現(xiàn)象，也是必須注意糾正的。”（《在中國(guó)共產(chǎn)黨八屆三中全會(huì)上的報(bào)告》，周恩來，1957年）

但養(yǎng)老城鄉(xiāng)依然有別，農(nóng)民養(yǎng)老沒保障

雖然職工和公職人員之間養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一了，但城鄉(xiāng)之間的養(yǎng)老差別依然存在的。建國(guó)以來，農(nóng)民為工業(yè)化 發(fā)展做出了巨大的犧牲，理應(yīng)獲得國(guó)家的保障。遺憾的是，農(nóng)民養(yǎng)老只能自生自滅了，只有極少數(shù)老弱孤寡殘才獲得集體的保障。1956年開始施行五保戶制度， 對(duì)農(nóng)民孤寡老人進(jìn)行救濟(jì)，但享受五保救濟(jì)的農(nóng)民只占少數(shù)，據(jù)研究統(tǒng)計(jì)，1958年享受“五保”待遇的有519萬，占當(dāng)年農(nóng)村總?cè)丝诘?.9%。

80年后雙軌制回歸：公職人員養(yǎng)老由國(guó)家全包

文革結(jié)束后，政府機(jī)構(gòu)臃腫，干部老年化嚴(yán)重，1980年領(lǐng)導(dǎo)層決定建立老干部退休制度好讓他們盡快退休。從此，公職人員和職工執(zhí)行不一樣的養(yǎng)老制度了。從 90年代開始，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革深入，國(guó)家開始改革舊有的養(yǎng)老制度。在新的養(yǎng)老制度下，企業(yè)職工養(yǎng)老不再由國(guó)家全包，需要交納費(fèi)用了，但是改革只針對(duì)企 業(yè)，未涉及機(jī)關(guān)事業(yè)單位。公職人員養(yǎng)老依然由國(guó)家全部買單。國(guó)家曾嘗試改革事業(yè)單位的養(yǎng)老制度，但都無疾而終，至于針對(duì)機(jī)關(guān)單位的養(yǎng)老金改革更是未見蹤 影。

文革結(jié)束后人員臃腫，鄧小平：老的不退出來，新的進(jìn)不去；我們將來要建立退休制度

文革結(jié)束后，大量的老干部重返崗位，“機(jī)構(gòu)臃腫、層次多、副職多、閑職多”。“1979年，各中央國(guó)家機(jī)關(guān)部委正 副部長(zhǎng)、主任平均10人以上，各省市自治區(qū)黨委常委成員平均17人、政府領(lǐng)導(dǎo)成員平均11人以上，最多的省正副省長(zhǎng)20多人。當(dāng)時(shí)中央管理的干部中，60 歲以上者占50.55%，其中65歲以上者占26.7%，省市自治區(qū)黨委常委和政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員平均年齡在61歲以上。許多老干部年高體衰，積勞成疾，很 難承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)崗位的繁重工作。”

如何精簡(jiǎn)人員，讓老干部退下去，令干部年輕化呢？顯然，最起碼要保證老干部退休后生活依然過得滋潤(rùn)，讓他們甘于退位。領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)此心知肚明。1979年7月 29日，鄧小平說：廟只有那么多，菩薩只能要那么多，老的不退出來，新的進(jìn)不去，老同志要有意識(shí)地退讓，“我們將來要建立退休制度”

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