從穿越臺灣海峽看美國海岸警衛(wèi)隊任務(wù)轉(zhuǎn)型

2019年3月下旬，2艘美國軍艦穿越了中國臺灣海峽，這再一次引起中外媒體的廣泛關(guān)注。美國海軍第七艦隊發(fā)言人海軍中校克萊頓·多斯（Clayton Doss）3月24日對媒體表示，海軍驅(qū)逐艦“柯蒂斯·威爾伯”號（Curtis Wilbur；DDG-54）和美國海岸警衛(wèi)隊國家安全艦“伯瑟夫”號（Bertholf；WMSL-750）于當?shù)貢r間3月24日和25日“根據(jù)國際法”進行了此次航行。

據(jù)網(wǎng)絡(luò)資料統(tǒng)計，70年來（1949-2019年）美國軍艦穿越我臺灣海峽共計15次。但在最近的這次穿越航行中，美艦在組合上出現(xiàn)了與以往不同的“新變化”：之前的穿越組合通常是2艘美國海軍軍艦（如：2艘驅(qū)逐艦、1艘驅(qū)逐艦+1艘巡洋艦、1艘驅(qū)逐艦+1艘補給艦等），而最近的這次穿越則出現(xiàn)了1艘美海軍軍艦+1艘美國海岸警衛(wèi)隊執(zhí)法艦的新模式。其中的美國海岸警衛(wèi)隊執(zhí)法艦“伯瑟夫”號系近70年來首次穿越臺灣海峽。此舉表明，美國海軍和海岸警衛(wèi)隊的“國家艦隊”戰(zhàn)略概念或已首次在臺海地區(qū)進入了實施階段。

“雙帽”屬性顯優(yōu)勢——遠離美國國防部、靠攏美國海軍

美國海岸警衛(wèi)隊的所謂“雙帽”是指“執(zhí)法機構(gòu)”和“武裝部隊”兩種權(quán)力之“帽”。美國1878年6月18日頒布實施的《地方保安隊法案》（Posse Comitatus Act），主要是防止美國國防部干涉國內(nèi)執(zhí)法，該法案明確禁止在未經(jīng)國會批準的情況下使用美國陸軍、美國空軍（未提到美國海軍和海軍陸戰(zhàn)隊）作為“地方保安隊”或用于執(zhí)法目的。2013年美國國防部長頒發(fā)指令進一步明確：禁止使用美國陸軍、美國海軍、美國空軍和美國海軍陸戰(zhàn)隊進行執(zhí)法。在《地方保安隊法案》成為法律的時候，現(xiàn)代的美國海岸警衛(wèi)隊還不存在。它的前身美國稅收船局(Revenue Cutter Service)，主要是一個海關(guān)執(zhí)法機構(gòu)，當時隸屬于美國財政部；直到1915年，美國稅收船局和美國救生局合并，重新取名為“美國海岸警衛(wèi)隊”。《1915年海岸警衛(wèi)隊法案》（Coast Guard Act of 1915）明確美國海岸警衛(wèi)隊“在任何時候”都是美國武裝部隊的一個軍種，并被明確授權(quán)為美國聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)。即使在戰(zhàn)時，美國海岸警衛(wèi)隊轉(zhuǎn)隸美國海軍部領(lǐng)導(dǎo)時，這種“雙帽”屬性也不曾發(fā)生變化。例如，一艘美國海軍艦艇可能被用來搜尋、追蹤和阻止一艘涉嫌走私毒品的船只，但是只有搭載在該艘美國海軍艦艇上的美國海岸警衛(wèi)隊“執(zhí)法分隊”人員才有權(quán)（美國海軍人員沒有這種權(quán)力）執(zhí)行實際的登船任務(wù)，并在必要時逮捕這艘可疑船只的船員。

正是由于美國海岸警衛(wèi)隊的這種“雙帽”屬性，其并不像其他4個軍種一樣在美國國防部的管轄之下，而是受美國國土安全部的管轄，因此其強調(diào)保持與美國國防部距離是十分必要的：如果海岸警衛(wèi)隊從國土安全部轉(zhuǎn)移到美國國防部，那么它很快就會在國防部資金的零和競爭中落敗；在大國競爭時代，保持國土安全和國防雙重角色的重要性，對美國海岸警衛(wèi)隊來說是一個具有戰(zhàn)略智慧的選擇。

然而，遠離美國國防部的管轄并不妨礙美國海岸警衛(wèi)隊向美國海軍靠攏。海岸警衛(wèi)隊這種“雙帽”屬性在其與海軍合作時有三個優(yōu)勢：一是海岸警衛(wèi)隊擅長在商業(yè)航運中行動，當采取威懾行動時了解如何減少對美國海運系統(tǒng)的干擾，而美國海軍對商業(yè)行動的熟悉程度不高，需要海岸警衛(wèi)隊的支援；二是如果商業(yè)運營者在威懾行動中未能遵守既定的海上規(guī)則，海岸警衛(wèi)隊有權(quán)采取行動，而海軍則沒有執(zhí)法權(quán)力；三是海岸警衛(wèi)隊擅長沿海作戰(zhàn)，擁有在共同的原則和文化下運作的沿海部門、船站和航空站等海岸有機網(wǎng)絡(luò)的支持，一旦美國海岸警衛(wèi)隊的資產(chǎn)得到增強，其獲得的技術(shù)和殺傷力將產(chǎn)生強大的威懾和難以擊敗的“分層防御”能力。

美國海軍/海岸警衛(wèi)隊“國家艦隊”概念正在發(fā)揮作用

“國家艦隊”概念是美國海岸警衛(wèi)隊與美國海軍聯(lián)合行動的理論基礎(chǔ)。“國家艦隊”概念最初由美國海岸警衛(wèi)隊司令和美國海軍作戰(zhàn)部長在1998年共同簽署，并在2006年3月展開確認：《國家艦隊——美國海軍和美國海岸警衛(wèi)隊聯(lián)合政策聲明》，正式文本《國家艦隊計劃》于2015年8月發(fā)布。根據(jù)“國家艦隊”戰(zhàn)略要求，美國海軍和美國海岸警衛(wèi)部隊在可能的情況下要進行共同設(shè)計，主要圍繞指揮、控制、通信等設(shè)備，以及作戰(zhàn)、武器、工程系統(tǒng)，還包括協(xié)調(diào)的作戰(zhàn)計劃、采辦、訓(xùn)練和后勤。如：美國海岸警衛(wèi)隊國家安全艦的設(shè)計中強調(diào)了與美國海軍平臺和系統(tǒng)的互操作性，并且與美國海軍的“自由”級和“獨立”級瀕海戰(zhàn)斗艦、“阿利·伯克”級（DDG-51計劃）導(dǎo)彈驅(qū)逐艦有直接的共性。

美國海岸警衛(wèi)隊現(xiàn)代化發(fā)展的“深水”計劃以及后來的“資本重組”計劃為其提供了一支能在遠洋活動的可靠艦隊：國家安全艦艦隊。國家安全艦?zāi)軌蛱峁┏掷m(xù)的情報、監(jiān)視和偵察系統(tǒng)；經(jīng)驗豐富的海上封鎖團隊；一個現(xiàn)有飛行甲板平臺，可起降任何具有目標識別、追查、反潛能力的直升機。而且與美國海軍軍艦相比，美國海岸警衛(wèi)隊國家安全艦具有“非凡的續(xù)航力和燃油經(jīng)濟性”：“伯瑟夫”號的排水量為4500噸，只有美國海軍“威爾伯”號驅(qū)逐艦排水量的1/2，而自持力為90晝夜，是后者的6倍；續(xù)航力可達1.2萬海里，是后者的約3倍。

表1：2012年美國“國家艦隊”。出自《2013年美國海岸警衛(wèi)隊資源配置白皮書》

學(xué)者：美國海岸警衛(wèi)隊任務(wù)重心應(yīng)向海運系統(tǒng)轉(zhuǎn)移

2019年伊始，美國國家安全艦第8艘“米吉特”號（WMSL-757）執(zhí)行艦長斯米克拉斯（Brian Smicklas）在美國海軍研究所《論文集》（2019年2月）刊發(fā)研究文章《保護海岸免受高端威脅》（Guard the Coast from High-End Threats），從一個側(cè)面反映了對美國海岸警衛(wèi)隊走進大國競爭時代的任務(wù)轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略思考。

文章指出，美國近5萬億美元的經(jīng)濟活動和90%的進口依賴海運系統(tǒng)，而且美國軍隊仍然嚴重依賴于軍事輸出港口來運送維持任何戰(zhàn)爭努力所需的武器和物資，考慮到這種經(jīng)濟和軍事上的重要性，可以說美國海運系統(tǒng)應(yīng)該被歸類為美國的克勞塞維茨式的“重心”。文章認為，雖然美國認為恐怖主義不再是美國的頭等威脅而將國防重點放在應(yīng)對來自中俄競爭的威脅上，但是美國海岸警衛(wèi)隊面臨的海運系統(tǒng)恐怖主義威脅并沒有消失，反而增加了遭受軍事打擊和水下破壞的危險性。

美國海岸警衛(wèi)隊的任務(wù)“重心”一直是打擊“跨國有組織犯罪”，而美國海軍的任務(wù)“重心”則集中在美國印太-歐洲-中央3個戰(zhàn)區(qū)，美國本土沿海地區(qū)的海上兵力空虛，“缺乏足夠的軍事威懾力量”。文章指出，雖然中俄發(fā)展一支能夠戰(zhàn)勝美國的“馬漢”艦隊可能還需要幾年時間，但是認為美國海運系統(tǒng)不會受到大國的軍事打擊則是愚蠢的；與此相反，考慮到海運系統(tǒng)的經(jīng)濟和軍事重要性以及有限保護，“修正主義大國”和“流氓政權(quán)”對美國海運系統(tǒng)的攻擊應(yīng)該被認為是“敵人”最有可能采取的行動之一。文章提到，俄羅斯最近批準了可以在水下切斷海底電纜的行動，還開發(fā)了一種超遠程、核能力的無人水下航行器，如果一個“修正主義政權(quán)”對美國的一個主要港口采取行動，美國海運系統(tǒng)可能會像9/11之后的航空公司那樣被關(guān)閉，由此造成的混亂可能造成每天87億美元的損失，導(dǎo)致失業(yè)率上升及商品短缺。

像這樣的“高端威脅”可能目前看起來不是美國海岸警衛(wèi)隊該管的問題，但如果它們成為現(xiàn)實，根據(jù)美國法律，美國海岸警衛(wèi)隊將被要求解決這些問題。因此，文章呼吁美國海岸警衛(wèi)隊“保衛(wèi)海岸”并將重心向美國海運系統(tǒng)轉(zhuǎn)移，包括對來自大國競爭對手的威脅進行積極的威懾和探測。這樣做將增強美國海軍分配給美國戰(zhàn)區(qū)指揮官的“高需求/低密度”戰(zhàn)艦?zāi)芰σ约皯?zhàn)備能力，而且還將為美國海岸警衛(wèi)隊提供財政生命線，使其在面臨政府關(guān)閉的情況下也能保持預(yù)算穩(wěn)定。

將美國海軍資源用于本土的海防是不明智的（這或許將危及美國在海外作戰(zhàn)和贏得戰(zhàn)爭的能力），從“國家艦隊”的角度來看，通過增強美國海岸警衛(wèi)隊執(zhí)法艦隊的能力，原本負擔(dān)沉重的美國海軍資產(chǎn)將從美國國土防御任務(wù)中部分解放出來。在美國海岸警衛(wèi)隊的協(xié)作下，美國海軍在海外的“分布式作戰(zhàn)”將變得更加靈活、更具威脅。