漢武帝時(shí)期的漢帝國不斷展開對(duì)外遠(yuǎn)征，每次遠(yuǎn)征動(dòng)員的人數(shù)都以數(shù)萬計(jì)，多時(shí)達(dá)到10多萬，最大規(guī)模時(shí)則超過20萬人，但較為罕見。不過這僅僅是士兵的人數(shù)，后方還有為運(yùn)送糧草而設(shè)置的部門。因此，我們必須認(rèn)識(shí)到，遠(yuǎn)征動(dòng)員的實(shí)際人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了上述的數(shù)字。數(shù)次遠(yuǎn)征，不可避免地造成了漢帝國巨額財(cái)政費(fèi)用的消耗。
遠(yuǎn)征造成的財(cái)政困難
戰(zhàn)士歸來后，按照慣例要對(duì)他們論功行賞。而行賞所需的財(cái)政費(fèi)用也是一筆巨額經(jīng)費(fèi)。例如，元狩四年（前119），為獎(jiǎng)賞從匈奴戰(zhàn)爭凱旋的大將軍衛(wèi)青和驃騎將軍霍去病的士兵，至少要花費(fèi)50萬金，即50億錢。武帝即位時(shí)，由于文帝、景帝時(shí)期的積累，國庫充盈，甚至到了用之不竭的程度。但是，頻繁的軍事遠(yuǎn)征卻致使國庫中的金銀糧草開始出現(xiàn)了虧空。
因此，為振興國家財(cái)政，政府必須采取新的財(cái)政政策。同時(shí)，新的財(cái)政政策還必須是能長時(shí)期執(zhí)行下去的政策。于是，尋找一名具有非凡才能的財(cái)政官員的任務(wù)，便成了朝廷的當(dāng)務(wù)之急。而順應(yīng)了這一時(shí)代潮流登上歷史舞臺(tái)的人就是桑弘羊。考察武帝時(shí)期財(cái)政政策時(shí)，桑弘羊是絕不容忽視的人物。而且不僅在武帝時(shí)期，直到昭帝初期，他都扮演著重要的歷史角色。
但奇怪的是，盡管桑弘羊是如此重要的一位歷史人物，《史記》《漢書》卻沒有為他立傳。今人只有先從《史記·平準(zhǔn)書》《漢書·食貨志》或者《鹽鐵論》中收集相關(guān)記載，才能拼湊成他的傳記（追記：其后出版了關(guān)于桑弘羊的研究專著，即吳慧：《桑弘羊》，齊魯書社，1981）。
桑弘羊登場
桑弘羊出生于洛陽商人家中，13歲時(shí)被召入宮中，在武帝近側(cè)侍奉。雖然入宮年份不詳，但從他之后的事跡可以推算出他于武帝即位前后入宮。據(jù)此推算，他應(yīng)當(dāng)比武帝年少三四歲。武帝離世之后，他仍舊以財(cái)政官僚的身份活躍于歷史舞臺(tái)，昭帝時(shí)期去世。
鹽鐵會(huì)議上，他孤身論戰(zhàn)賢良、文學(xué)之士，并且用盡一生主張新財(cái)政政策的執(zhí)行，從未有過退讓。會(huì)議結(jié)束后的第二年，他因受到燕王劉旦謀反事件的牽連，被反對(duì)派殺害。據(jù)推算享年73歲或74歲。
桑弘羊年輕時(shí)就顯露出會(huì)計(jì)方面的才能，因而被武帝召入宮中，但最初擔(dān)任的是宿衛(wèi)一職。從元狩年間開始，國家財(cái)政匱乏，急需出臺(tái)新的財(cái)政政策，這時(shí)他才發(fā)揮了作為財(cái)政官僚的才華。
首先，元狩四年（前119），他與大農(nóng)丞（大農(nóng)的副官，掌管國家財(cái)政）東郭咸陽以及孔僅等，共同制定并實(shí)施了鹽鐵專賣政策；元鼎二年（前115）晉升為大農(nóng)丞，實(shí)施了均輸法；元封元年（前110）出任治粟都尉，實(shí)質(zhì)上為大農(nóng)（后改稱為大司農(nóng)）的總領(lǐng)，負(fù)責(zé)鹽鐵專賣、均輸平準(zhǔn)法的實(shí)施；天漢元年（前100）最終被任命為大司農(nóng)令，成為掌管國家財(cái)政的最高官員。此后的太始元年（前96），由于受到他人牽連，被貶為大司農(nóng)的副官搜粟都尉。但大司農(nóng)令的官位一直被空缺下來，因而實(shí)際上大司農(nóng)的管理還是由他繼續(xù)負(fù)責(zé)。武帝去世后，根據(jù)遺詔，他被封為御史大夫。而大司農(nóng)令職位仍然空缺，所以武帝死后，國家的財(cái)政管理權(quán)也依舊由他執(zhí)掌。
下文中闡述的武帝時(shí)期的新財(cái)政政策就是由這位桑弘羊制定并實(shí)施的。
鹽鐵稅收的管理權(quán)轉(zhuǎn)交于國家財(cái)政機(jī)構(gòu)
鹽鐵產(chǎn)業(yè)在當(dāng)時(shí)的中國是最為重要的產(chǎn)業(yè)。從戰(zhàn)國時(shí)代到漢代，只要提起富豪，不是鹽鐵生產(chǎn)者就是鹽鐵販賣者。鹽是人們生活中不可或缺的食材，但在中國，鹽產(chǎn)地卻僅限于沿海地帶（海水制鹽）、山西運(yùn)城的解池（鹽水湖制鹽）、四川的鹽井（地下鹽水制鹽）等地。因此，這為制鹽和販鹽業(yè)者提供了壟斷巨額利潤的條件。上文曾提及，在漢初，吳王劉濞就是通過生產(chǎn)海鹽而增強(qiáng)了國力。此外，鐵的情況則是：戰(zhàn)國時(shí)代以后，鐵制工具普及，鐵成為農(nóng)民生活中必不可少的物品。冶鐵和販鐵業(yè)者因此獲得了巨額利潤。
武帝之前，國家僅對(duì)制鹽、冶鐵業(yè)者課稅，征收的稅金納入少府。但由于少府是職掌皇室財(cái)政的機(jī)構(gòu)，因此，來自制鹽、冶鐵業(yè)者的稅金并沒有成為維持國家財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的資金來源。于是，改革便首先從這里開始了。具體而言，是指把稅金從少府轉(zhuǎn)移到大農(nóng)（大司農(nóng)），也就是把原來作為皇室財(cái)政收入來源的稅金移交給國家財(cái)政機(jī)構(gòu)管理。
這一轉(zhuǎn)變發(fā)生的年代尚不明確。大約是從元狩三年（前120），也就是齊（今山東省）的制鹽業(yè)巨商?hào)|郭咸陽和南陽（今河南省南陽市）冶鐵業(yè)巨商孔僅被朝廷錄用為大農(nóng)副官、擔(dān)任鹽鐵稅收管理的時(shí)期開始的。元狩四年，在他們的建議下，鹽鐵官營制度開始運(yùn)行。桑弘羊參與財(cái)政改革，也發(fā)生在這一時(shí)期。
實(shí)施鹽鐵官營制度
東郭咸陽與孔僅到地方巡查后，設(shè)置了職掌鹽鐵官營制度實(shí)施的機(jī)構(gòu)，并錄用了在實(shí)施政策的過程中負(fù)責(zé)處理事務(wù)的專職官員。據(jù)說，當(dāng)時(shí)被選用的官員多為原制鹽業(yè)者或原冶鐵業(yè)者。
鹽與鐵的官營制度，在實(shí)施方法上各不相同。
具體而言，關(guān)于鐵的官營制度的實(shí)施方法為：國家在各地的鐵礦生產(chǎn)地分別設(shè)置名為“鐵官”的機(jī)構(gòu)，共五十余所，隸屬于大司農(nóng)，鐵器的鑄造與出售都在那里進(jìn)行。鑄鐵所需的勞動(dòng)力，源于服徭役的民眾、服徒刑的犯人以及專業(yè)的制鐵工匠，有時(shí)也來自官府奴隸。在不出產(chǎn)鐵的地方，則設(shè)置名為“小鐵匠”的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)廢鐵的回收與重鑄。不過，小鐵官不直屬于大農(nóng)令，由地方郡縣管轄。
各個(gè)鐵官主要鑄造全國農(nóng)民使用的鐵器農(nóng)具。因此，鐵的官營制度一經(jīng)實(shí)施，農(nóng)民除了鐵官制造的農(nóng)具，就不能再購買其他制鐵業(yè)者生產(chǎn)的農(nóng)具了。如上所述，通過鐵的官營制度，國家將鐵制品的生產(chǎn)與出售一手包辦，其收入源源不斷地轉(zhuǎn)化為國家財(cái)政來源。
另外，關(guān)于鹽的官營制度的實(shí)施方法為：在原有產(chǎn)鹽地分別設(shè)置名為“鹽官”的機(jī)構(gòu)，共36處，負(fù)責(zé)管理鹽的生產(chǎn)。不過，生產(chǎn)本身還是由原來的民間制鹽者承擔(dān)，政府只是為他們提供煮鹽的工具。但是，產(chǎn)出的鹽全部被購于鹽官，再轉(zhuǎn)賣給民間，鹽的私營被法令所禁止。
換言之，鹽的官營制度與鐵不同，政府只是將產(chǎn)出的鹽制品買斷，再販賣出去而已。但在販賣所得收益被納入國庫這一點(diǎn)上，鹽鐵官營制度的性質(zhì)是一致的。
鹽鐵的收益從皇室財(cái)政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)由國家財(cái)政機(jī)構(gòu)管理，并且鹽鐵出售也變成由國家運(yùn)營。這些都發(fā)生在上述元狩三年（前120）到元狩四年之間，正是衛(wèi)青和霍去病率軍與匈奴軍激戰(zhàn)的年代。這說明，政府首先將鹽鐵作為改革的主題，其目的是緩解因發(fā)動(dòng)對(duì)匈奴戰(zhàn)爭而導(dǎo)致的財(cái)政匱乏，鹽鐵官營制度成為新財(cái)政政策的起點(diǎn)。
實(shí)施均輸法與平準(zhǔn)法
繼鹽鐵官營制度之后，國家又實(shí)施了名為均輸法、平準(zhǔn)法的財(cái)政政策。這兩項(xiàng)政策的目的在于，通過由政府控制商品運(yùn)輸、商品價(jià)格來抑制巨商的利潤、增加國家收入。均輸法始于元鼎二年（前115），其推行者就是這一年出任大農(nóng)丞（大司農(nóng)的副官）的桑弘羊。
均輸法的具體內(nèi)容不詳，但綜合考慮《史記·平準(zhǔn)書》《鹽鐵論·本議篇》《九章算術(shù)》等相關(guān)記事和后世的注釋可推測出其大致內(nèi)容。原先政府所需的地方物產(chǎn)都先由商人收購，然后再由政府使用一部分郡國租稅進(jìn)行購買。但是，將物產(chǎn)運(yùn)輸?shù)街醒氲倪^程環(huán)節(jié)繁雜，運(yùn)輸費(fèi)用增多，并且物品本身質(zhì)量也不能令人滿意。于是，政府在地方設(shè)置運(yùn)輸官，讓運(yùn)輸官負(fù)責(zé)購入并把物品運(yùn)送到中央。
假若均輸法的內(nèi)容如上，那么政府官員赴地方購買和運(yùn)輸物資的行為，無非就是一種國家商業(yè)行為。其目的在于通過實(shí)施均輸法來防止商人從中間環(huán)節(jié)獲利，壓制商人并充實(shí)國家財(cái)政收入。
繼均輸法之后的是平準(zhǔn)法。它是在均輸法推出五年后的元封元年（前110）開始實(shí)施的。這一年，桑弘羊出任治粟都尉，主管國家財(cái)政。但是，均輸法實(shí)施后，由于中央的各機(jī)構(gòu)分別向地方派遣官吏去購買所需物資，各機(jī)構(gòu)相互競購的現(xiàn)象造成了物價(jià)暴漲，因而，即便實(shí)施均輸法，也無法抵消由高價(jià)購買造成的額外支出。于是，桑弘羊在各郡國增設(shè)均輸官，在地方上物價(jià)下落時(shí)，大量收購物資，用以抬高物價(jià)。同時(shí)，在首都長安設(shè)置平準(zhǔn)官，將從地方購買來的物資都儲(chǔ)存于此，物價(jià)上漲時(shí)，便把儲(chǔ)存的物資賣出，進(jìn)而降低物價(jià)。
以上就是所謂平準(zhǔn)法的實(shí)施內(nèi)容。其目的不僅在于調(diào)整物價(jià)，同時(shí)也在于通過國家購買出售物資來提高國家財(cái)政收益。因此，平準(zhǔn)法與均輸法的結(jié)合，沉重打擊了大商人的利益。并且，加上上述鹽鐵官營制度的奏效，國家財(cái)政終于擺脫了危機(jī)。據(jù)說僅僅一年，首都和河?xùn)|（今山西省南部）的官倉就堆滿了谷物，而單是首都均輸官收集的帛（絹布）就達(dá)到了500萬匹之多。
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