外交轉(zhuǎn)型、利益排序與大國(guó)崛起

摘要 2012-2014年，中國(guó)外交經(jīng)歷了從“韜光養(yǎng)晦”到“奮發(fā)有為”的轉(zhuǎn)型過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，中國(guó)加大了在釣魚(yú)島和南海等涉及領(lǐng)土領(lǐng)海主權(quán)問(wèn)題上的維權(quán)力度，并提出“一帶一路”和建立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的國(guó)際倡議。2012-2014年中國(guó)外交戰(zhàn)略原則從韜光養(yǎng)晦轉(zhuǎn)型取得的成果說(shuō)明轉(zhuǎn)型是正確的選擇。這次外交轉(zhuǎn)型，建立在中國(guó)經(jīng)濟(jì)超過(guò)日本成為世界第二、綜合國(guó)力增長(zhǎng)速度快于其他世界大國(guó)、與美國(guó)的絕對(duì)實(shí)力差距加快縮小的基礎(chǔ)上。今后幾年，國(guó)際格局將是兩極化趨勢(shì)，中美綜合國(guó)力差距將繼續(xù)縮小，但中國(guó)綜合國(guó)力弱于美國(guó)將仍是現(xiàn)實(shí)。這意味著，今后幾年中國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略的性質(zhì)要定位于崛起戰(zhàn)略而非世界主導(dǎo)戰(zhàn)略，戰(zhàn)略目標(biāo)和策略要符合世界第二大國(guó)的實(shí)力地位而非世界第一大國(guó)。

堅(jiān)持國(guó)家利益導(dǎo)向，制定最有利于維護(hù)國(guó)家利益的外交政策

當(dāng)前中國(guó)外交成績(jī)是主要的。另一方面，由于中國(guó)外交同時(shí)在多個(gè)方面付出了很大努力，外交政策覆蓋的面比較廣泛、頭緒比較繁多，在這個(gè)過(guò)程中，也存在一些值得改進(jìn)的地方。

我認(rèn)為，中國(guó)外交中取得成功的方面，與堅(jiān)持以國(guó)家利益為政策出發(fā)點(diǎn)的基本原則直接相關(guān)。而外交策略需要改進(jìn)的方面，則與國(guó)家利益界定或排序不明確有關(guān)。以國(guó)家利益為對(duì)外政策出發(fā)點(diǎn)這個(gè)原則看起來(lái)似乎很簡(jiǎn)單，但要在實(shí)際決策中把握好并不容易。

20世紀(jì)90年代初起，中國(guó)在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)堅(jiān)持了“韜光養(yǎng)晦”的外交原則。2001年學(xué)界首次出現(xiàn)對(duì)這一原則的反思和討論，此后討論不斷升溫。討論的核心問(wèn)題是中國(guó)實(shí)力地位的增長(zhǎng)是否已經(jīng)到了經(jīng)濟(jì)利益第一優(yōu)先的國(guó)家利益排序需要進(jìn)行調(diào)整的階段。學(xué)者們?cè)谶@一問(wèn)題上的認(rèn)識(shí)形成較大分歧。

自20世紀(jì)80年代初起，很長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，我國(guó)的總體戰(zhàn)略是“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，外交的主要任務(wù)是為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)營(yíng)造一個(gè)良好的國(guó)際和平環(huán)境。在這樣的背景下，韜光養(yǎng)晦的原則確實(shí)為實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)起到了至關(guān)重要的作用。

2010年以后，關(guān)于是否應(yīng)該長(zhǎng)期繼續(xù)實(shí)行韜光養(yǎng)晦原則的爭(zhēng)論變得更加激烈。一部分學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)已是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)不同利益的客觀重要性已經(jīng)發(fā)生了變化，不能再按照過(guò)去的利益排序規(guī)劃外交政策。除了經(jīng)濟(jì)利益以外，其他領(lǐng)域的利益在中國(guó)外交中的重要性顯著上升了，不能簡(jiǎn)單地將其他領(lǐng)域的利益讓位于經(jīng)濟(jì)利益。國(guó)家利益重要性的排序變化，要求外交工作更準(zhǔn)確地把握以國(guó)家利益為外交出發(fā)點(diǎn)的原則，簡(jiǎn)單地堅(jiān)持韜光養(yǎng)晦原則已經(jīng)無(wú)法最大限度地維護(hù)國(guó)家利益了。

2013年中國(guó)外交從韜光養(yǎng)晦轉(zhuǎn)向奮發(fā)有為，首先就是調(diào)整了外交政策所服務(wù)的國(guó)家利益排序。這體現(xiàn)為外交戰(zhàn)略目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，從創(chuàng)造有利于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的國(guó)際和平環(huán)境，轉(zhuǎn)向塑造有利于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的國(guó)際環(huán)境。
其中隱含的信息是，經(jīng)濟(jì)利益在中國(guó)外交中已經(jīng)不是首要的、壓倒性的利益考慮，我們的首要利益是從是否有利于中華民族偉大復(fù)興的政治角度來(lái)考慮一切外交政策 考慮我國(guó)和國(guó)際社會(huì)之間關(guān)系，考慮我國(guó)與其他國(guó)家的戰(zhàn)略關(guān)系。

這個(gè)轉(zhuǎn)變符合中國(guó)綜合實(shí)力已經(jīng)成為世界第二的實(shí)力地位變化，也符合經(jīng)濟(jì)利益已非首要利益的客觀變化。雖然這個(gè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型總體上是成功的，但在一些具體問(wèn)題上存在著需要解決的問(wèn)題。

依據(jù)綜合國(guó)力將民族偉大復(fù)興作為外交首要目標(biāo)是合理的，但綜合國(guó)力是由不同實(shí)力要素構(gòu)成的，在具體外交問(wèn)題上的策略需要根據(jù)相關(guān)的國(guó)力要素來(lái)界定。例如，我國(guó)與美國(guó)在軍事實(shí)力上的差距要大于經(jīng)濟(jì)上的差距，因此我國(guó)在安全問(wèn)題上承擔(dān)的國(guó)際責(zé)任就不能像經(jīng)濟(jì)問(wèn)題上承擔(dān)的國(guó)際責(zé)任那么大。對(duì)于具體問(wèn)題上的國(guó)家利益界定和政策制定需要細(xì)致的實(shí)力與目標(biāo)的可行性研究，不能以綜合國(guó)力為制定解決具體問(wèn)題的政策基礎(chǔ)，要遵守實(shí)力要素不可轉(zhuǎn)換性的規(guī)律。

當(dāng)前，學(xué)者們?cè)诔r半島問(wèn)題上的觀點(diǎn)存在著較大的分歧，其主要原因是大家對(duì)我國(guó)在朝鮮半島的利益認(rèn)識(shí)不同，特別是對(duì)無(wú)戰(zhàn)與無(wú)核兩者的利益排序認(rèn)識(shí)不同。認(rèn)識(shí)上的差別，導(dǎo)致對(duì)無(wú)戰(zhàn)優(yōu)先還是無(wú)核優(yōu)先的爭(zhēng)論。有人認(rèn)為既要無(wú)戰(zhàn)又要無(wú)核。這種魚(yú)與熊掌兼得的想法符合人類(lèi)愿望的本性，但不符合人類(lèi)的能力。當(dāng)兩者不可兼得時(shí)，人只能選擇其一或者兩者全失。對(duì)于兩個(gè)不可兼得的利益進(jìn)行排序，是我們制定符合客觀實(shí)際政策的前提，而不進(jìn)行排序的結(jié)果則是兩者兼失的概率要大于得其一，更遠(yuǎn)大于兩者兼得。

在韓國(guó)部署薩德的問(wèn)題上和南海問(wèn)題上也存在著相似的問(wèn)題。例如，有關(guān)南海問(wèn)題的爭(zhēng)論曾是維穩(wěn)優(yōu)先還是維權(quán)優(yōu)先，即與東盟國(guó)家的戰(zhàn)略關(guān)系和島嶼主權(quán)兩者中何者對(duì)于中國(guó)崛起更為重要。在薩德問(wèn)題上的爭(zhēng)論與無(wú)核問(wèn)題的爭(zhēng)論本質(zhì)相似，都是我國(guó)現(xiàn)有軍事實(shí)力能支持我國(guó)在朝鮮實(shí)現(xiàn)什么樣的安全利益。當(dāng)制定的利益目標(biāo)超越我國(guó)軍事實(shí)力時(shí)，這種利益目標(biāo)不但實(shí)現(xiàn)不了，而且還會(huì)影響我國(guó)的戰(zhàn)略信譽(yù)，從而造成不必要的戰(zhàn)略損失。

需要在準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)自身實(shí)力地位的基礎(chǔ)上界定國(guó)家利益

國(guó)家利益的界定，并不是一個(gè)一勞永逸的靜態(tài)判斷。我們需要根據(jù)自身在國(guó)際體系中實(shí)力地位的變化，特別是具體事務(wù)上的實(shí)力地位，來(lái)界定我國(guó)具體的國(guó)家利益。當(dāng)我們對(duì)自己在體系中的實(shí)力地位認(rèn)識(shí)不準(zhǔn)確時(shí)，對(duì)具體國(guó)家利益的界定也就會(huì)出問(wèn)題。

韜光養(yǎng)晦執(zhí)行到后期之所以效益越來(lái)越低，其原因是我們的外交政策沒(méi)能及時(shí)根據(jù)實(shí)力地位變化調(diào)整對(duì)國(guó)家利益的判斷。

在我們成為世界第二大國(guó)之前，執(zhí)行韜光養(yǎng)晦政策是合理的。在中國(guó)實(shí)力存在明顯不足，自身不受?chē)?guó)際社會(huì)重視的時(shí)候，這種策略是有效的，它為發(fā)展自身實(shí)力提供了戰(zhàn)略機(jī)遇。然而，隨著中國(guó)實(shí)力地位的上升，利益目標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)力地位，促使“中國(guó)責(zé)任論”盛行，批評(píng)中國(guó)是不負(fù)責(zé)任大國(guó)的國(guó)際輿論給我國(guó)崛起帶來(lái)不必要的困擾。

對(duì)自身實(shí)力地位認(rèn)識(shí)不準(zhǔn)確的情況有兩種：一種是低估自身實(shí)力地位，于是外交政策目標(biāo)不符合實(shí)力地位，這是韜光養(yǎng)晦后期的情形。另一種則是高估自身實(shí)力地位，外交政策追求的利益目標(biāo)高于自身實(shí)力，這是奮發(fā)有為外交戰(zhàn)略自2015年起可能會(huì)面臨的問(wèn)題。低估和高估實(shí)力都會(huì)導(dǎo)致界定國(guó)家利益不符合實(shí)際情況，都不能有效維護(hù)國(guó)家利益。現(xiàn)在有學(xué)者提出“戰(zhàn)略透支”的概念，這個(gè)概念雖然不適于描述崛起國(guó)的冒進(jìn)問(wèn)題，不過(guò)這反映出一些學(xué)者認(rèn)識(shí)到高估實(shí)力可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

在中國(guó)實(shí)行奮發(fā)有為外交原則的過(guò)程中，一方面我們要有積極作為，承擔(dān)和世界第二實(shí)力地位相應(yīng)的國(guó)際責(zé)任，逐漸增加為世界提供的公共產(chǎn)品、外交理念和國(guó)際倡議。我們不僅要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，還要承擔(dān)更多的國(guó)際安全責(zé)任。通過(guò)提供更多安全公共產(chǎn)品的方式，滿(mǎn)足周邊國(guó)家的安全關(guān)切。

與此同時(shí)，我們還需要防止承擔(dān)的國(guó)際責(zé)任超越中國(guó)的國(guó)力，特別是具體的實(shí)力要素能力。目前，和平實(shí)現(xiàn)朝鮮半島無(wú)核化是超越所有國(guó)家能力的，因此中國(guó)的無(wú)核化政策要符合中國(guó)的相關(guān)實(shí)力。

一國(guó)可以承擔(dān)什么樣的國(guó)際責(zé)任，是相對(duì)客觀的。例如，聯(lián)合國(guó)規(guī)定，發(fā)達(dá)國(guó)家為發(fā)展中國(guó)家提供的援助應(yīng)為其國(guó)民生產(chǎn)總值的0.7%。目前，絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都未達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。按發(fā)達(dá)國(guó)家的這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，在中國(guó)GDP為10萬(wàn)億美元的情況下，年度承諾的援助額度應(yīng)不超過(guò)700億美元。在將我國(guó)定位為發(fā)展中國(guó)家的情況下，我國(guó)年度對(duì)外援助的額度則應(yīng)低于700億。

目前，中國(guó)的總體實(shí)力還明顯低于美國(guó)，因此中國(guó)承擔(dān)的國(guó)際責(zé)任不應(yīng)超過(guò)美國(guó)。目前，我國(guó)政府和國(guó)際社會(huì)都將中國(guó)定位于崛起大國(guó)。中國(guó)說(shuō)自己是國(guó)際秩序的創(chuàng)建者、維護(hù)者、改革者，“是世界和平的建設(shè)者、全球發(fā)展的貢獻(xiàn)者、國(guó)際秩序的維護(hù)者”這些說(shuō)法在原則上都沒(méi)有問(wèn)題，但在制定具體政策時(shí)，需明確中國(guó)要維護(hù)什么和改革什么。

之所以我們對(duì)于國(guó)際秩序的具體政策不明確，其背后的一個(gè)原因是，外交政策制定過(guò)程中缺乏對(duì)我國(guó)具體實(shí)力地位的細(xì)致界定和衡量。不了解我國(guó)某項(xiàng)具體實(shí)力能在現(xiàn)有國(guó)際體系內(nèi)做什么和做不了什么，就很容易影響頂層設(shè)計(jì)和政策實(shí)施的效果。

此外，我們對(duì)“國(guó)際體系”和“國(guó)際秩序”兩者不做區(qū)分，甚至認(rèn)為兩者是同一個(gè)東西。在釣魚(yú)島問(wèn)題上，我們強(qiáng)調(diào)維護(hù)雅爾塔體系和秩序；在南海問(wèn)題上，我們要改革美國(guó)主導(dǎo)海洋的秩序；在克里米亞問(wèn)題上，我們是維護(hù)還是改革國(guó)際秩序的政策不明。

這些問(wèn)題很大程度上源于沒(méi)有區(qū)分“國(guó)際體系”和“國(guó)際秩序”。機(jī)械表和電子表是不同的體系，走得準(zhǔn)確與否是秩序。中國(guó)作為世界第二大國(guó)、崛起大國(guó)，我們的實(shí)力還不足以改變國(guó)際體系，但可以對(duì)國(guó)際秩序進(jìn)行改革。

國(guó)際體系由行為體、國(guó)際規(guī)范和國(guó)際格局構(gòu)成。我國(guó)不可能改變行為體，主權(quán)國(guó)家作為最主要的國(guó)際行為體在幾十年內(nèi)都無(wú)法改變，要改變聯(lián)合國(guó)制定的以主權(quán)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代國(guó)際規(guī)范也是超越我國(guó)能力的。我們實(shí)力的增長(zhǎng)有可能促進(jìn)國(guó)際格局從一極格局向兩極格局變化，這將改變國(guó)際格局，且不遙遠(yuǎn)。改變國(guó)際格局就會(huì)促進(jìn)國(guó)際權(quán)力再分配，于是促使國(guó)際制度安排進(jìn)行改革，于是建設(shè)成新的國(guó)際秩序。這意味著，作為崛起大國(guó)，我國(guó)將在雅爾塔體系內(nèi)對(duì)現(xiàn)有秩序進(jìn)行改造。例如，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的建立，就是對(duì)國(guó)際金融秩序的改變，是對(duì)國(guó)際金融權(quán)力進(jìn)行的再分配，使其對(duì)新興國(guó)家更有利。

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