俄羅斯軍費：如何在減法中做加法？

據2017年3月16日《簡氏防務周刊》網報道，俄羅斯財政部公布的數字證實，俄羅斯2017年國防預算削減25.5%，從3.8萬億盧布降至2.8萬億盧布，被認為是自20世紀90年代以來最大規模的軍事支出削減。盡管世界上不同的國家和組織關于國防費用的界定、采集、計量、換算的方式算法有所差異，但俄羅斯如此明顯的降幅還是引起了廣泛關注，對于削減的原因議論紛紛。是屈服于經濟困難？還是正常的預算調整？亦或是俄羅斯政府在“故弄玄虛”？筆者認為，面對美國和北約不斷增強的軍事壓力，俄羅斯不太可能自廢武功。盡管俄羅斯在國防預算上做出一定削減，但加強軍事力量建設的總體趨勢沒有改變，俄羅斯“熊”的利爪鋼牙依然鋒利，在國際舞臺上也不會甘受寂寞。

賬面上的加與減

近年來，國際秩序面臨著深刻調整，世界主要國家紛紛大幅增加本國的國防預算，加速發展武器裝備和提升軍事實力，中東和亞太地區成為催化軍費上揚的“反應堆”。有學者斷言，全球軍費進入新一輪上漲期。美國總統特朗普提出以“美國第一”為主旨基調的外交政策構想，承諾“將建立美國歷史上最強大的軍隊”。2017年美國軍費開支達5780億美元。面臨國際軍費上漲大勢和主要競爭對手的安全壓力增加，俄羅斯大幅度削減軍費似乎有些“不合時宜”。部分人士擔心俄羅斯國內財政持續惡化，能否負擔得起新的作戰行動和武裝力量現代化進程。但是也有學者認為這只是俄羅斯的“數字游戲”，例如美國《國家利益》網站發表了供職于伍德羅·威爾遜中心的研究員考夫曼的觀點，認為“這是一個錯誤的、夸大其詞的標題”，“實際上只下跌了7%”。而專欄評論員瑞恩則發表了《俄羅斯威脅到此為止：普京削減國防開支而特朗普計劃大幅增加》的文章，認為西方國家因為偏見而無視俄羅斯的國防預算削減的事實。筆者注意到，2016年12月《簡氏防務周刊》發布的年度國家軍費報告中，俄羅斯位于沙特阿拉伯之后，以484億美元排在全球第6位。但是根據匯率換算，《簡氏防務周刊》2016年公布的俄羅斯軍費開支約為3.1萬億盧布，這與2017年所說的3.8萬億盧布相差甚遠。而《莫斯科時報》的一篇文章則認為，“25%的軍費開支削減將對俄羅斯國防工業造成毀滅性打擊，毫無疑問俄政府會避免這樣做。國防部希望支付給國防工業綜合體7400億盧布的欠款，而不是將這些欠款納入新一年的國防預算”。事實上，這也解釋了2016年12月俄羅斯國防部副部長塔季楊娜·舍夫佐娃的關于俄羅斯軍費預算將壓縮6%的媒體吹風言論。

那么，隨之而來的問題就是，俄羅斯為什么要削減預算？為什么要“先增后減”？都減去了哪些預算？首先，俄羅斯經濟陷入低迷的事實不應忽視。盡管軍事力量是俄羅斯鞏固國防的重中之重，但國際油價的降低和財政的窘迫使得俄羅斯在軍費開支上不得不精打細算，預計2017年的軍費開支占國內生產總值（GDP）的比重將降至3%，達到2013年以來的最低點。其次，國防部決定償還國防工業綜合體的欠款，而不是將之納入新的國防預算，一方面是為國家節省了資金，免除通脹、匯率、利息等因素；另一方面是在為新的“國家武器裝備計劃”奠定基礎，確保這一環節的預算撥款不會受到影響。最后，可以確定的是與軍人津貼和文職人員薪金有關的預算不會削減，其他的包括補助、退休金等福利待遇也沒有受到影響，最重要的項目也將得到全額撥款，而日常開支在經過平衡后將受到削減。這表明，俄羅斯在軍費開支的計劃上并不盲目，也沒有因經濟困難而重走20世紀90年代過度削減軍費開支的老路，而是在保障國家安全和社會穩定的基礎上，在減法中做了一套加法。

軍費里的是與非

筆者認為，有必要對軍費開支的相關概念做出說明。一般來說，國防預算與軍費開支的說法是等同的，例如《簡式防務周刊》中兩者屬于同義互換。但是相比較有據可查的國防預算，軍費開支往往被賦予國際政治學中的多種含義：有時被認為是國家在一定時期用于支付武裝力量人員薪金、購買武器裝備和從民用部門購買服務的費用總和，有時被認為是用以衡量軍事部門相對負擔的指標，有時還被看作國家投入其他或民用部門的機會成本。而哪怕是有據可查的國防預算，也面臨著是按照費用功能還是部門機構劃分，間接的或無形的指標是否納入計算，計算方法采用何種形式等諸多問題，更不要說涉及國家秘密的“黑色項目”和數字本身的可信性問題。通貨膨脹的壓力和國際匯率的變動也使得不同國家間的軍費比較難度增加，因此需要理性地看待軍費問題。

那么為什么人們還會如此地關注軍費開支呢？因為比起更加難以衡量的軍事力量，軍費開支就如同大雪過后的猛獸爪印，盡管比較模糊，但仍能通過深淺大小看出端倪。國際社會也普遍將軍費開支作為衡量軍事力量的指標。一國軍費開支的多寡主要是在國民生產總值和中央財政支出的基礎上，隨著外部壓力的變化而變化。冷戰時期曾任美國國防部長的溫伯格說過：“在我們整個國家預算中完全由國外因素來決定的惟一部分就是國防預算”，“美國軍費開支的1/3是由于蘇聯力量的增強導致的”。而對于類似北約這樣的軍事同盟來說，軍費開支還是用于衡量成員國對于它們共同事業的“貢獻”指標。盡管兩極對峙的格局已經瓦解，但美俄之間相互對立的冷戰思維并沒有消除，北約持續東擴的態勢沒有消除，地緣政治的博弈也沒有消除，因此俄羅斯維持了較高的軍費水平。

近年來，俄羅斯軍費開支經歷了兩個顯著的增長階段。第一個階段是2008年-2010年，俄羅斯重新回到了軍費開支的“第一集團”陣營。俄羅斯不僅軍費開支的增速位于世界前列，而且軍費開支的數額也比較高。俄羅斯2009年軍費開支超越英國和日本，成為當年世界第三大軍費開支國。回顧20世紀90年代末，由于國內政治經濟動蕩和國際金融危機的影響，俄羅斯的軍費開支跌至蘇聯解體后的最低水平，僅有818億盧布的國防預算，而實際支出不到70%。軍費開支的窘迫帶來的直接影響就是戰斗力的滑坡，當時俄軍的戰備水平僅為規定值的40%，戰備值班都很勉強，更不用說恢復蘇聯時期的突擊戰備檢查；武器裝備現代化水平僅能達到20%，大幅度落后于歐美同期水平；將不思危、兵不思戰，軍隊渾渾噩噩度日。2000年-2007年，隨著普京重整俄羅斯政治經濟秩序，加上油價高漲的東風，俄羅斯軍費開支得到保障，逐漸回歸正?；?。而直到2008年的“俄格戰爭”爆發，俄羅斯與西方關系陡然走低，俄羅斯無法容忍在獨聯體（后蘇聯空間）內的戰略空間被侵蝕，再加上俄軍在作戰中暴露出的弊端，促使俄羅斯大幅提高軍費開支，開啟“新面貌”軍事改革，俄羅斯軍費開支水平也回到了世界前列。

第二階段是2011年-2015年，與前一階段相比增速穩步提升，2010年俄羅斯軍費開支的增長率是7.4%，而2011年增長率上升至18.9%，并且到2015年保持了約19.8%的平均增長率。這一時期最顯著的特點在于，經濟利益讓位于安全利益的考量。一方面，就俄羅斯國內情況而言，軍費開支的增長明顯高于財政支出的增長。俄羅斯國內經濟頹勢顯露，尤其是到了2012年以后，GDP的增速持續惡化，2012年GDP增速為3.4%，但當年最后一個季度的增長率已降至2.1%；2013年GDP增速降為1.3%；2014年基本陷入停滯狀態；2015年GDP出現3.7%負增長。另一方面，與全球其他國家相比，2012年和2013年，全球軍費開支曾短暫出現負增長；俄羅斯的主要戰略對手，美國的軍費開支從2011年起開始回落。當然不應忽視的是，美國龐大的軍費總量和領先的軍事建設基礎。但是也應看到，透過“收回”克里米亞和在敘利亞的軍事行動，俄軍并非沒有與美國和北約抗衡的實力，軍事力量的有效運用成為俄羅斯支撐大國地位的重要底氣。

戰斗力中的加與減

在現代社會中，國防費用被賦予了很強的政治色彩，在經濟資源配置中的地位日益增強，其作用功能領域也在不斷擴大。筆者認為，俄羅斯大幅削減國防預算，固然受到經濟頹勢的影響，但不足以動搖其保障國家安全和社會穩定的能力。俄羅斯在安全環境仍然嚴峻的情況下削減國防預算，并不是搞“一刀切”，而是在減法中做加法，維持戰斗力和威懾力。

首先，用于維持武裝力量規模的費用減少，但戰斗人員軍事素養提高。俄羅斯通過“新面貌”軍事改革優化部隊官兵比例結構，改組適應遠程機動作戰的“新面貌旅”，加速職業化進程，加強常備武裝力量建設。俄軍通過壓縮體制編制結構，將改革前的120萬人縮減為100萬人，軍官比例由原來的58%降低為15%，而這與20世紀90年代軍官流失，將校軍官的數量超過了基層軍官的數量有著云泥之別。隨著軍隊編制結構的精簡，俄羅斯軍費支出中用于維持武裝力量人員規模的費用也大幅下降，而投入到國防科技應用研究和先進武器裝備研發的費用則明顯上升，此外官兵福利、演訓費用、培訓支出也有所增加。另根據塔斯社的報道，俄羅斯總統普京簽署了關于增加武裝力量人員的命令，決定從2017年7月起將俄羅斯武裝力量擴充1.9萬人，現役軍人總額達到101萬人。俄羅斯精簡人員是相對的，擴軍的主要原因也是因為外部威脅程度的上升，增加的1.9萬人主要是信息作戰部隊和快速反應部隊。俄羅斯在軍費削減的情況下擴軍，凸顯軍事力量的重要性。

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