2.4議員直接參與

除了上述比較間接的方式以外，美國(guó)國(guó)會(huì)議員還可以通過(guò)多種方式，直接參與到外交事務(wù)的第一線。

2015年3月19日，四位不同黨派的參議員麥凱恩、庫(kù)克、杰克?里德(JackReed)、鮑勃?梅南德茲(BobMenendez)給克里和卡特寫聯(lián)名信，就南海島礁建設(shè)問(wèn)題發(fā)聲。該聯(lián)名信指責(zé)中國(guó)以威脅和強(qiáng)制的手段改變現(xiàn)狀，威脅了地區(qū)的和平與穩(wěn)定，他們認(rèn)為這是對(duì)美國(guó)和地區(qū)利益的威脅，更構(gòu)成了對(duì)整個(gè)國(guó)際社會(huì)的挑戰(zhàn)。信中還表達(dá)了各位參議員對(duì)于中國(guó)可能設(shè)置南海防空識(shí)別區(qū)的擔(dān)憂，暗示中國(guó)在破壞以規(guī)則為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序。參議員們肯定了美國(guó)政府當(dāng)時(shí)的因應(yīng)行為，但是他們要求政府形成一個(gè)正式的政策和一個(gè)清晰明確的戰(zhàn)略，來(lái)應(yīng)對(duì)中國(guó)的強(qiáng)制性舉動(dòng)。聯(lián)名信還列舉了該戰(zhàn)略必須考慮的關(guān)鍵目標(biāo)，這些關(guān)鍵目標(biāo)包括：美國(guó)可以采取特殊行動(dòng)，以讓中國(guó)減緩或停止其南海島礁建設(shè)行為;美國(guó)更頻繁地向外界發(fā)布中國(guó)破壞穩(wěn)定行為的情況，并對(duì)美國(guó)這一行為的潛在收益進(jìn)行評(píng)估;在中國(guó)繼續(xù)島礁建設(shè)的情況下，同中國(guó)的哪些合作是不合時(shí)宜的或者哪些接觸能夠使中國(guó)改變自己的行為等等。①麥凱恩等議員認(rèn)為，美國(guó)政府和軍隊(duì)必須“未雨綢繆”。2015年11月9日，在“拉森”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦非法進(jìn)入中國(guó)南沙群島有關(guān)島礁鄰近海域之后，麥凱恩致信卡特，要求卡特澄清“拉森”號(hào)的此次行動(dòng)究竟是“自由航行”還是“無(wú)害通過(guò)”，他在信中提出，“五角大樓對(duì)這一行為的法律意圖及未來(lái)任何類似行動(dòng)的性質(zhì)闡述至關(guān)重要”。②

通過(guò)以上多種方式，美國(guó)國(guó)會(huì)和國(guó)會(huì)議員成功地介入到中國(guó)南海島礁建設(shè)議題中，他們向行政部門和中國(guó)表達(dá)了美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)于中國(guó)南海島礁建設(shè)問(wèn)題的立場(chǎng)：中國(guó)的島礁建設(shè)行為是強(qiáng)行改變現(xiàn)狀的行為，尤其是島礁的軍事化，將惡化美國(guó)航行與飛越自由的權(quán)利，這是國(guó)會(huì)無(wú)法接受的，美國(guó)國(guó)會(huì)反對(duì)中國(guó)的島礁建設(shè);國(guó)會(huì)要求美國(guó)政府和軍方切實(shí)行使航行自由的權(quán)利，將艦機(jī)駛?cè)胫袊?guó)南沙島礁12海里海域以內(nèi)，并通過(guò)加強(qiáng)地區(qū)其他國(guó)家尤其是美國(guó)盟國(guó)的海上能力等，制止中國(guó)進(jìn)一步的島礁建設(shè)行為。

三、美國(guó)國(guó)會(huì)介入島礁建設(shè)議題的特點(diǎn)

綜上所述，美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)南海島礁建設(shè)議題的反應(yīng)有如下幾個(gè)特點(diǎn)：

3.1　2015年國(guó)會(huì)對(duì)南海議題的介入程度更加深入，并直接影響了美國(guó)的南海政策

從以上分析可以看出，2015年，美國(guó)國(guó)會(huì)在中國(guó)南海島礁建設(shè)議題上投入了大量的時(shí)間和精力，其積極炒作南海島礁建設(shè)議題，不斷制造輿論聲勢(shì)，指責(zé)中國(guó)的島礁建設(shè)對(duì)美國(guó)國(guó)家利益造成了損害。伴隨著國(guó)會(huì)對(duì)島礁建設(shè)議題的炒作，美國(guó)國(guó)內(nèi)形成了要求白宮對(duì)中國(guó)島礁建設(shè)行為采取行動(dòng)的強(qiáng)大輿論呼聲，以維持地區(qū)局勢(shì)的穩(wěn)定，保持和捍衛(wèi)美國(guó)在該地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)地位。這在很大程度上促成了美國(guó)政府在南海地區(qū)實(shí)施“航行自由計(jì)劃”，即派遣“拉森”號(hào)等美軍艦機(jī)非法進(jìn)入中國(guó)擁有主權(quán)并實(shí)際控制的相關(guān)島礁鄰近水域。因此，自2015年以來(lái)，美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)于南海議題的介入程度進(jìn)一步加深，并且國(guó)會(huì)的相關(guān)舉措與美國(guó)政府的具體政策形成了直接關(guān)聯(lián)，從而推動(dòng)了美國(guó)政府對(duì)華采取更為強(qiáng)硬的政策。

3.2　國(guó)會(huì)與行政部門在南海島礁建設(shè)議題上有著較大的共識(shí)，但是國(guó)會(huì)的姿態(tài)明顯要比白宮、國(guó)務(wù)院更為強(qiáng)硬

從美國(guó)國(guó)會(huì)在南海島礁建設(shè)議題上的各項(xiàng)舉措來(lái)看，可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)會(huì)對(duì)于中國(guó)在南海島礁建設(shè)的認(rèn)識(shí)同行政部門高度一致：首先，雙方都高分貝地批評(píng)中國(guó)的合法行動(dòng)，其理由是中國(guó)的南海島礁建設(shè)行為會(huì)帶來(lái)島礁的軍事化，從而固化中國(guó)對(duì)于島礁的主權(quán)聲索、擴(kuò)大中國(guó)的海洋主張，進(jìn)而威脅美國(guó)的航行自由權(quán)利，破壞地區(qū)的安全與穩(wěn)定;其次，雙方都認(rèn)為中國(guó)的島礁建設(shè)違反了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等國(guó)際法原則。盡管近年來(lái)，白宮和國(guó)會(huì)山在諸多議題上意見分歧較大，但在南海問(wèn)題上態(tài)度卻較為一致，特別是在南海島礁建設(shè)議題的姿態(tài)上，雙方頗有“一唱一和”、協(xié)調(diào)行動(dòng)的傾向。但是，美國(guó)國(guó)會(huì)在南海島礁建設(shè)議題上，相較于行政部門而言，其措辭和主張明顯更為強(qiáng)硬。如上文所述，參議院在決議案中使用了“譴責(zé)”一詞，但行政部門在措辭上卻相對(duì)謹(jǐn)慎，并未使用如此激烈的詞匯。美國(guó)國(guó)會(huì)議員在推動(dòng)美軍軍艦在南海進(jìn)行挑釁性行動(dòng)的鼓噪，與白宮方面出于多種因素考量而一再推遲行動(dòng)的慎重態(tài)度形成了鮮明的對(duì)比。③由此可見，在島礁建設(shè)議題上，國(guó)會(huì)的態(tài)度更為激進(jìn)，也更為強(qiáng)硬，其要求更嚴(yán)厲地對(duì)待中國(guó)“改變現(xiàn)狀”的行為。當(dāng)然，無(wú)論國(guó)會(huì)議員如何強(qiáng)硬，畢竟這還只是一種政策主張，他們大多不考慮或者不會(huì)面臨政策的可行性問(wèn)題。而行政部門則清楚，中美關(guān)系是美國(guó)最重要的一對(duì)雙邊關(guān)系，需要維持同中國(guó)的正常交往，美國(guó)在伊核問(wèn)題等諸多國(guó)際事務(wù)上也需要中國(guó)的合作，其在公開場(chǎng)合釋放出的信息已經(jīng)是一種較為成熟的政策方向。南海問(wèn)題只是中美關(guān)系的問(wèn)題之一，基于維護(hù)美國(guó)戰(zhàn)略利益和維持其亞太盟友體系的考量，美國(guó)必然會(huì)采用多種政策手段對(duì)中國(guó)施壓，目前，美國(guó)一方面利用其話語(yǔ)霸權(quán)發(fā)起全球輿論攻勢(shì)，且支持菲律賓的法律訴訟，將南海問(wèn)題定性為是否遵守國(guó)際法的問(wèn)題;另一方面則通過(guò)以“亞太再平衡”戰(zhàn)略為標(biāo)簽的政治、外交手段向中國(guó)施壓。但是，如果美國(guó)在南海問(wèn)題上進(jìn)行過(guò)度激進(jìn)的政治和軍事對(duì)抗，必然存在引發(fā)中美嚴(yán)重對(duì)峙的風(fēng)險(xiǎn)，這顯然既沒(méi)有政策可行性，也不符合“比例性原則”。

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