聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革，是深化國(guó)防和軍隊(duì)改革的緊迫課題，也是衡量改革成效的重要標(biāo)志。研究借鑒外軍在這方面的特點(diǎn)規(guī)律，對(duì)于科學(xué)籌劃我軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革，具有特殊的重要意義。

我們所說的“聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制”，在美俄等世界主要國(guó)家軍隊(duì)，目前還沒有完全對(duì)應(yīng)的專門術(shù)語。我們研究認(rèn)為，聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制，是指軍隊(duì)為指揮聯(lián)合作戰(zhàn)而建立的組織體系及相應(yīng)制度。它包括指揮機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能劃分和指揮關(guān)系等。聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革，實(shí)際上就是以聯(lián)合作戰(zhàn)為根本導(dǎo)向，以提高指揮效能為核心目標(biāo)，對(duì)作戰(zhàn)指揮體制進(jìn)行的改革。

戰(zhàn)爭(zhēng)實(shí)踐始終是催生和倒逼外軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革的強(qiáng)大動(dòng)力。外軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革，大體上是從第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后開始的，推進(jìn)過程幾經(jīng)曲折，一直延續(xù)到今天。究其時(shí)代背景和根本動(dòng)因，是工業(yè)文明快速發(fā)展、科學(xué)技術(shù)日新月異、戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)深刻演變的必然結(jié)果，也是軍隊(duì)組織體系化、作戰(zhàn)力量多元化、軍事行動(dòng)全域化的內(nèi)在要求。歸根結(jié)底，聯(lián)合是現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)制勝的基本規(guī)律。

美軍：三輪改革涉及三大內(nèi)容

美軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革起步最早、主動(dòng)性最強(qiáng)。經(jīng)過近70年的三輪改革發(fā)展，美軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制已日臻成熟。

第一輪改革是1947年到1949年，屬于初創(chuàng)階段。二戰(zhàn)后，美軍總結(jié)二戰(zhàn)盟軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮經(jīng)驗(yàn)，檢討長(zhǎng)期以來形成的軍種至上、交相紛爭(zhēng)、職責(zé)不清等體制弊端，創(chuàng)立了以國(guó)防部為主體的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制，設(shè)立了參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席和聯(lián)合參謀部，在戰(zhàn)略層級(jí)上解決了作戰(zhàn)指揮權(quán)不統(tǒng)一的問題，形成了現(xiàn)代聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的雛形。

第二輪改革是1953年到1958年，屬于成型階段。這個(gè)時(shí)期，主要是從法律上，特別是《1958年國(guó)防部改組法》，“取消了各軍種以前作為‘執(zhí)行代理人’所享有的指揮部隊(duì)的法定權(quán)威”。同時(shí)，國(guó)防部長(zhǎng)尼爾·麥克爾羅伊指示“建立兩個(gè)指揮渠道：針對(duì)已部署部隊(duì)的作戰(zhàn)渠道和針對(duì)支援任務(wù)的行政渠道”。

這次改革從根本上實(shí)現(xiàn)了作戰(zhàn)指揮權(quán)與建設(shè)管理權(quán)相對(duì)分開的體制性突破。建立了總統(tǒng)和國(guó)防部長(zhǎng)對(duì)作戰(zhàn)司令部的直接指揮關(guān)系，把軍種排除在作戰(zhàn)指揮鏈之外。強(qiáng)化了國(guó)防部長(zhǎng)和參聯(lián)會(huì)主席的職權(quán)，明確了戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合司令部在軍事上的聯(lián)合指揮權(quán)。但軍種對(duì)作戰(zhàn)指揮的干預(yù)問題，仍然沒有從根本上得到解決。這種狀態(tài)一直延續(xù)了近30年，用美國(guó)學(xué)者帕利爾的話說，就是改革進(jìn)入了“冬眠期”。由于這輪改革不到位，導(dǎo)致了后來一系列戰(zhàn)爭(zhēng)和軍事行動(dòng)上的指揮不暢，在一定程度上造成了軍種擁權(quán)自重、聯(lián)合機(jī)制舉步維艱的局面。

比如，在越南戰(zhàn)爭(zhēng)中，戰(zhàn)場(chǎng)是太平洋司令部的轄區(qū)，理應(yīng)由太平洋司令部指揮，但實(shí)際上戰(zhàn)場(chǎng)上沒有一名全面運(yùn)籌戰(zhàn)事、擁有指揮全權(quán)的戰(zhàn)區(qū)最高指揮官，作戰(zhàn)指揮權(quán)由戰(zhàn)略空軍司令部、駐越軍援司令部、太平洋艦隊(duì)分享指揮權(quán)，彼此之間各自為政，沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的計(jì)劃。

1983年的格林納達(dá)行動(dòng)中，美國(guó)陸軍與海軍陸戰(zhàn)隊(duì)就作戰(zhàn)任務(wù)區(qū)分難以達(dá)成一致，最后不得不在格林納達(dá)島中間畫一條線，陸軍與海軍陸戰(zhàn)隊(duì)各負(fù)責(zé)一半；美陸軍一名少校為召喚近在眼前的海軍艦艇提供火力支援，用自己的電話卡在公用電話上與美國(guó)本土陸軍總部聯(lián)系，陸軍總部再與海軍總部聯(lián)系，海軍總部再與艦隊(duì)聯(lián)系；停泊在近岸海域的海軍航空母艦拒絕運(yùn)送傷員的陸軍直升機(jī)降落，理由是陸航飛行員“沒經(jīng)過海上起降資格認(rèn)證”。

第三輪改革是1986年至今，屬于完善階段。改革之初，光論戰(zhàn)就歷時(shí)近五年，可見這場(chǎng)改革的復(fù)雜程度。這個(gè)時(shí)期，主要是確立了當(dāng)前的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制，賦予了參聯(lián)會(huì)主席多個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域的權(quán)力，進(jìn)一步強(qiáng)化了戰(zhàn)區(qū)司令的權(quán)力和影響力。它徹底結(jié)束了軍種干預(yù)作戰(zhàn)指揮的局面，從法律和實(shí)際操作兩個(gè)方面，實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革的突破，建立起了“由國(guó)家指揮當(dāng)局（總統(tǒng)和國(guó)防部長(zhǎng)）到作戰(zhàn)司令部（戰(zhàn)區(qū)司令部和職能司令部），再到任務(wù)部隊(duì)”的指揮鏈。

這輪改革最為堅(jiān)決，也最為徹底，基本上掃清了體制上的障礙。曾任國(guó)防部長(zhǎng)的阿斯平說：“這可能是自1775年大陸會(huì)議創(chuàng)建大陸軍以來，美國(guó)軍事史上最偉大的一次根本性巨變。”

目前，美軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機(jī)構(gòu)主要由國(guó)家和戰(zhàn)區(qū)兩級(jí)構(gòu)成。國(guó)家級(jí)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機(jī)構(gòu)，由總統(tǒng)、國(guó)防部長(zhǎng)、參聯(lián)會(huì)和聯(lián)合參謀部組成，主要負(fù)責(zé)指揮全球性大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)及核大戰(zhàn)。參聯(lián)會(huì)主席由軍隊(duì)的高級(jí)將領(lǐng)擔(dān)任，是總統(tǒng)和國(guó)防部長(zhǎng)的首席軍事顧問，但是沒有作戰(zhàn)指揮權(quán)。戰(zhàn)區(qū)級(jí)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機(jī)構(gòu)，由九大聯(lián)合作戰(zhàn)司令部構(gòu)成，分為：太平洋、歐洲、北方、南方、中央、非洲六個(gè)戰(zhàn)區(qū)司令部，再加上特種作戰(zhàn)、戰(zhàn)略、運(yùn)輸三個(gè)不受地理責(zé)任區(qū)限制、可在全球范圍內(nèi)行動(dòng)的職能司令部。在西太平洋等重要方向，還有常設(shè)的聯(lián)合特遣部隊(duì)司令部。

美軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革的特點(diǎn)，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是逐步建立和推進(jìn)，在一系列戰(zhàn)爭(zhēng)中得到了檢驗(yàn)，并逐步完善；二是通過強(qiáng)力推動(dòng)，把分散在各軍種的指揮權(quán)，轉(zhuǎn)移到聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機(jī)構(gòu)，徹底剝奪了軍種作戰(zhàn)指揮權(quán)，在國(guó)家指揮當(dāng)局層面，實(shí)現(xiàn)了政治控制與軍事效率的平衡；三是作戰(zhàn)指揮體制與建設(shè)管理體制分立，但不完全分離；四是注重運(yùn)用法律手段，推動(dòng)和保障改革，每次改革都制定和修改有關(guān)法規(guī)。

縱觀從二戰(zhàn)至今，在聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革方面，美軍主要改了三大塊內(nèi)容：一是成立了機(jī)構(gòu)（國(guó)防部、參聯(lián)會(huì)和聯(lián)合司令部）；二是建立了指揮關(guān)系（作戰(zhàn)指揮鏈和行政指揮鏈）；三是劃分了職能（國(guó)防部、參聯(lián)會(huì)、聯(lián)合司令部、軍種部）。

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