（三）邊界問(wèn)題解決前維持邊境現(xiàn)狀是中印共識(shí)，但印方以“雙方對(duì)實(shí)控線位置存在不同認(rèn)識(shí)”為由不斷單方面改變邊境地區(qū)現(xiàn)狀

在邊界問(wèn)題最終解決前嚴(yán)格尊重和遵守實(shí)際控制線以及澄清實(shí)際控制線曾是中印雙方達(dá)成的共識(shí)，兩國(guó)也曾推進(jìn)過(guò)澄清實(shí)際控制線進(jìn)程。對(duì)于尊重和遵守實(shí)際控制線，以及澄清實(shí)際控制線，中印簽署的多份協(xié)定和雙邊文件中有過(guò)明確規(guī)定。例如1993年協(xié)定第一條明確規(guī)定，“在兩國(guó)邊界問(wèn)題最終解決之前，雙方嚴(yán)格尊重和遵守雙方之間的實(shí)際控制線”，“必要時(shí)，雙方將在對(duì)實(shí)際控制線有不同認(rèn)識(shí)的局部地區(qū)共同核定實(shí)際控制線的方向”。[18]2005年政治指導(dǎo)原則協(xié)定重申了嚴(yán)格尊重和遵守實(shí)控線的原則，并指出中印聯(lián)合工作小組和中印外交和軍事專家小組根據(jù)協(xié)定繼續(xù)工作，其中就包括澄清實(shí)際控制線。[19]2006年11月，中印聯(lián)合宣言也強(qiáng)調(diào)，“雙方同意，在已商定的參數(shù)基礎(chǔ)上，盡早完成交換標(biāo)明各自對(duì)整個(gè)實(shí)控線走向認(rèn)識(shí)的地圖的進(jìn)程?！盵20]印度國(guó)防部長(zhǎng)辛格（Rajnath Singh）承認(rèn)，從20世紀(jì)90年代末至2003年，中印雙方進(jìn)行了實(shí)控線的澄清和確認(rèn)工作。[21]為此目標(biāo)，中印聯(lián)合工作小組及專家組在這方面做了不少工作，雙方于2002年就爭(zhēng)議較小的中段實(shí)控線首先交換了各自的位置地圖。[22]

中印雙方在是否繼續(xù)推進(jìn)澄清實(shí)際控制線進(jìn)程上的立場(chǎng)產(chǎn)生分化。中印對(duì)實(shí)控線的不同理解導(dǎo)致澄清實(shí)控線的工作難度極大，整個(gè)核實(shí)進(jìn)程于2005年實(shí)際告停。[23]實(shí)際上，中方不愿繼續(xù)推進(jìn)澄清實(shí)際控制線進(jìn)程，一是對(duì)實(shí)際控制線無(wú)法取得共識(shí)，導(dǎo)致澄清工作遇到難以逾越的障礙；二是澄清實(shí)控線工作導(dǎo)致邊界問(wèn)題進(jìn)一步復(fù)雜化，已經(jīng)背離了“一攬子解決”的大思路；[24]三是盡管1993年協(xié)定第六條規(guī)定“本協(xié)定所提及的實(shí)際控制線不損及各自對(duì)邊界問(wèn)題的立場(chǎng)”，但澄清后的實(shí)際控制線未來(lái)有成為兩國(guó)正式邊界的可能，而對(duì)此中印兩國(guó)并沒(méi)有共識(shí)。在此背景下，中方不再?gòu)?qiáng)調(diào)澄清實(shí)際控制線。可以看出，因?qū)?shí)控線認(rèn)識(shí)存在巨大差異，加之澄清實(shí)際控制線的難度與后果的不確定性，對(duì)于是否推進(jìn)澄清實(shí)際控制線進(jìn)程，中印雙方的立場(chǎng)產(chǎn)生分化。對(duì)于澄清實(shí)際控制線的困難與后果，印方立場(chǎng)顯然與中方不同。近年來(lái)，印度將盡快澄清和劃設(shè)實(shí)控線作為處理邊界問(wèn)題的主要外交策略。2014年9月習(xí)近平主席訪印期間，莫迪總理就表示，盡快劃定實(shí)控線將極大地有助于雙方維持邊界地區(qū)的和平與安寧。2015年5月莫迪訪華并在清華大學(xué)演講，提及印方提出重新澄清實(shí)控線的原因。印方在2015年3月第18次特代會(huì)和2016年4月第19次特代會(huì)上也試圖將盡快澄清實(shí)控線列為主要議題。[25]可以說(shuō)，重啟澄清實(shí)際控制線進(jìn)程，成為印方就邊界問(wèn)題與中方互動(dòng)的重要議題。

印方以“雙方對(duì)實(shí)控線位置存在不同認(rèn)識(shí)”為由，指責(zé)并炒作所謂的“中國(guó)侵入”，強(qiáng)化對(duì)爭(zhēng)議領(lǐng)土的事實(shí)管控，迫使中方回歸實(shí)控線澄清進(jìn)程。中印雙邊多種協(xié)定規(guī)定“雙方一切活動(dòng)不得超過(guò)實(shí)際控制線”，但印方以對(duì)實(shí)控線位置存在不同認(rèn)識(shí)為借口，頻繁越線制造對(duì)峙事件。為此，印度官方與媒體經(jīng)常炒作并指責(zé)所謂的“中國(guó)軍隊(duì)侵入”。印度國(guó)防部年度報(bào)告自2013～2014年度以來(lái)始終宣稱，印度和中國(guó)對(duì)邊境上一些區(qū)域的實(shí)控線認(rèn)識(shí)不同，雙方按照各自對(duì)實(shí)際控制線的認(rèn)知巡邏，因此發(fā)生越線事件，并且開(kāi)始指責(zé)解放軍在例行巡邏中越來(lái)越自信。[26]自2017～2018年度以來(lái)，所謂的解放軍“侵入”（transgression）次數(shù)開(kāi)始出現(xiàn)在印度國(guó)防部年度報(bào)告中，認(rèn)為2017年中方的“越界”次數(shù)比2016年有所增加。[27]有印度學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)通過(guò)永久占領(lǐng)一些早些時(shí)候剛剛巡邏過(guò)的地區(qū)，可能是在試圖向印度展示一個(gè)既成事實(shí)，為澄清實(shí)控線的討價(jià)還價(jià)做準(zhǔn)備。[28]實(shí)際上，印方以“雙方對(duì)實(shí)控線位置存在不同認(rèn)知”為借口制造越線和挑釁，除試圖強(qiáng)化對(duì)爭(zhēng)議領(lǐng)土的事實(shí)占領(lǐng)與管控外，也有試圖迫使中方回歸實(shí)控線澄清進(jìn)程的考量。

（四）印度單方面改變印控克什米爾現(xiàn)狀，挑戰(zhàn)中方主權(quán)權(quán)益，加速推進(jìn)邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和軍事能力建設(shè)，試圖尋求對(duì)中方形成軍事優(yōu)勢(shì)

中方一直反對(duì)印方將中印邊界西段的中方領(lǐng)土劃入印度行政管轄范圍，但印方以單方面修改國(guó)內(nèi)法律的形式繼續(xù)損害中方的領(lǐng)土主權(quán)。2019年8月5日，印度廢除賦予查謨和克什米爾“特殊地位”的憲法370條款，將查謨和克什米爾重組為兩個(gè)聯(lián)邦直轄區(qū)。針對(duì)印方單方面改變克區(qū)現(xiàn)狀，中方表示印方的舉措挑戰(zhàn)了中方的主權(quán)權(quán)益，有違雙方關(guān)于維護(hù)兩國(guó)邊境地區(qū)和平安寧的協(xié)議，印方的舉措對(duì)中方不產(chǎn)生任何效力，更不會(huì)改變中方對(duì)相關(guān)領(lǐng)土行使主權(quán)的事實(shí)和進(jìn)行有效管轄的現(xiàn)狀。[29]2020年9月29日，中國(guó)外交部發(fā)言人重申，中方不承認(rèn)印度非法設(shè)立的所謂“拉達(dá)克中央直轄區(qū)”，反對(duì)在邊境爭(zhēng)議地區(qū)開(kāi)展以軍事?tīng)?zhēng)控為目的的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并同時(shí)指出長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)邊防部隊(duì)在實(shí)控線中方一側(cè)活動(dòng)，嚴(yán)格遵守兩國(guó)間相關(guān)協(xié)定協(xié)議。[30]

印方加速推進(jìn)中印邊境沿線基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，試圖通過(guò)在中印邊境地區(qū)大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)彌合差距。印度于1993/1994財(cái)年啟動(dòng)了邊境地區(qū)發(fā)展計(jì)劃（BADP），其初期主要目標(biāo)是發(fā)展邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施以促進(jìn)邊境安全部隊(duì)部署，后來(lái)擴(kuò)展到民生領(lǐng)域。2006年，印度政府要求邊境公路組織（BRO）在2012年之前沿著中印邊境建設(shè)總長(zhǎng)3324公里的61條公路。[31]2014年上臺(tái)不久的莫迪政府要求環(huán)境部加快許可審批進(jìn)度，出臺(tái)推進(jìn)BADP新舉措，試圖通過(guò)加快速度修路架橋，彌合邊境地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施差距。2016年7月，莫迪政府決定至2020年年末沿中印邊境建成73條公路[32]，總里程達(dá)3812公里。據(jù)報(bào)道，2014年至2020年，印度BRO沿中印邊境修建了6條隧道，現(xiàn)在約有19條隧道在修建中，修建的橋梁長(zhǎng)度達(dá)14450米，修建的公路里程達(dá)4764公里。[33]此外，到2022年12月，沿邊境穿過(guò)所謂的“阿魯納恰爾邦”（我藏南地區(qū)）、查謨-克什米爾、錫金、北阿肯德邦和喜馬偕爾邦的所有61條戰(zhàn)略公路都將完工，總長(zhǎng)達(dá)3417公里。[34]印度單方面抵邊修建設(shè)施，甚至越線進(jìn)入中國(guó)領(lǐng)土構(gòu)工設(shè)障。尤其是在加勒萬(wàn)河谷事件中，印方是在雙方認(rèn)可的中方實(shí)控線一側(cè)進(jìn)行包括行車道路、便橋等基礎(chǔ)設(shè)施的修建，還試圖在相關(guān)地區(qū)進(jìn)行哨所設(shè)置。[35]對(duì)于印度在中印邊境的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，印度學(xué)者就認(rèn)為，莫迪上臺(tái)后將加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為國(guó)家首要任務(wù)，如今中印邊境印度一側(cè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有巨大飛躍，并對(duì)威懾中國(guó)發(fā)揮了作用。[36]有學(xué)者認(rèn)為，邊界對(duì)峙有多種原因，其中近年來(lái)印度邊境基礎(chǔ)設(shè)施變化是一個(gè)主要的直接原因[37]，而且印方邊境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)正在以某種方式改變邊境現(xiàn)狀[38]。

印度軍方將中國(guó)定位于“戰(zhàn)略對(duì)手”和“敵人”，啟動(dòng)北部邊境能力發(fā)展計(jì)劃，加大對(duì)中印邊境地區(qū)的軍事力量部署，試圖尋求對(duì)中方形成軍事優(yōu)勢(shì)。與中國(guó)從來(lái)沒(méi)有將印度定位于“戰(zhàn)略對(duì)手”不同，印度軍方炒作“中國(guó)威脅論”，將中國(guó)定位于“敵人”和“戰(zhàn)略對(duì)手”，認(rèn)為印度需要準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)中國(guó)和巴基斯坦“兩線作戰(zhàn)”，甚至要為“兩線半戰(zhàn)爭(zhēng)”做好準(zhǔn)備。[39]在中印邊境地區(qū)，印度更重視取得對(duì)華軍事優(yōu)勢(shì)，近年來(lái)將戰(zhàn)略從“勸阻遏制”調(diào)整為“主動(dòng)遏制”，增加在邊境地區(qū)的軍事部署。[40]2013年12月，印度政府在對(duì)安全部隊(duì)能力進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上，批準(zhǔn)了“北部邊境能力發(fā)展計(jì)劃”，旨在通過(guò)引進(jìn)兵力倍增器和必要的戰(zhàn)斗和后勤要素來(lái)增強(qiáng)陸軍的進(jìn)攻和作戰(zhàn)能力。[41]為此，印度通過(guò)在東段邊界組建新型山地軍和偵察營(yíng)，在西段邊界成立“印藏邊境警察部隊(duì)”新司令部并增建哨所，在邊界全線加強(qiáng)機(jī)場(chǎng)建設(shè)并配備先進(jìn)軍機(jī)等軍事部署，[42]試圖通過(guò)軍事手段強(qiáng)化對(duì)爭(zhēng)議領(lǐng)土的事實(shí)管控。2018年5月，莫迪政府還推出“印藏邊境警察部隊(duì)”擴(kuò)容計(jì)劃，包括新增9個(gè)營(yíng)的兵力、1個(gè)前方指揮總部、12個(gè)巡邏營(yíng)地和47個(gè)邊防哨所，并計(jì)劃在未來(lái)幾年內(nèi)完成。[43]加勒萬(wàn)河谷事件前，印度又重提這一計(jì)劃。[44]2019年10月，印度軍方表示，印度軍隊(duì)將在與中國(guó)的交界處設(shè)立“綜合戰(zhàn)斗群”以更好地應(yīng)對(duì)未來(lái)挑戰(zhàn)，并計(jì)劃在四五年時(shí)間讓陸軍完全轉(zhuǎn)型為“綜合戰(zhàn)斗群”。

二 解決中印邊界問(wèn)題面臨的難點(diǎn)

隨著邊界對(duì)峙呈多發(fā)態(tài)勢(shì)，邊界管控機(jī)制面臨挑戰(zhàn)，維護(hù)邊境地區(qū)和平安寧的難度上升。尤其是加勒萬(wàn)河谷事件后，信任措施建設(shè)面臨前期成果遵守與后續(xù)步驟規(guī)劃的雙重危機(jī)，解決邊界問(wèn)題的緊迫性顯著上升。然而也要看到，解決中印邊界問(wèn)題目前仍面臨諸多阻礙因素，兩國(guó)政治與戰(zhàn)略互信基礎(chǔ)、彼此民間認(rèn)知現(xiàn)狀、印度戰(zhàn)略界對(duì)華認(rèn)知以及印度對(duì)華政策趨勢(shì)、印方對(duì)領(lǐng)土主權(quán)的談判立場(chǎng)等，都導(dǎo)致短期內(nèi)達(dá)成一個(gè)公平合理和雙方都能接受的解決方案的可能性較低。

（一）中印民眾交往有限，相互認(rèn)知有進(jìn)一步負(fù)面化趨勢(shì)，中印雙邊關(guān)系發(fā)展的民意基礎(chǔ)受到侵蝕，解決邊界問(wèn)題需要的友好氛圍遭到破壞

中印民眾聯(lián)系日益緊密，但與中印兩國(guó)人口規(guī)模相比，兩國(guó)民間交往仍十分有限，這影響到兩國(guó)民眾對(duì)彼此形象的構(gòu)建。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年，入境印度的中國(guó)游客達(dá)24.72萬(wàn)人[45]，入境中國(guó)的印度游客有81.9萬(wàn)人[46]。盡管中印雙方早就認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)相互聯(lián)系尤其是民間接觸的重要性，兩國(guó)人員往來(lái)也于2017年超過(guò)百萬(wàn)規(guī)模，但相較于兩國(guó)27億人口總量，雙邊民間交往仍十分有限。而且，近年來(lái)啟動(dòng)的人文交流的執(zhí)行效力，離兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人共識(shí)的預(yù)期仍有距離，而金奈非正式會(huì)晤設(shè)定的2020年“中印人文交流年”系列活動(dòng)，也因新冠肺炎疫情及邊界局勢(shì)緊張未能有效執(zhí)行。2019年10月，印度大學(xué)撥款委員會(huì)向印度大學(xué)發(fā)出通知，要求所有與中國(guó)的學(xué)術(shù)合作都必須得到印度內(nèi)政部和印度外交部的批準(zhǔn)[47]，這有可能對(duì)中印兩國(guó)的教育尤其是大學(xué)間的交流與合作產(chǎn)生負(fù)面影響。

長(zhǎng)期以來(lái)中印兩國(guó)民眾對(duì)彼此形象的構(gòu)建并不順暢，尤其過(guò)去三四年兩國(guó)民眾缺乏相互了解導(dǎo)致彼此認(rèn)知進(jìn)一步倒退，印度民眾的反華情緒高漲，增加了解決邊界問(wèn)題的難度。據(jù)皮尤研究中心全球態(tài)度和趨勢(shì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2016年有31%的印度受訪者對(duì)中國(guó)持好感，但到2019年這一比例降至23%；在同一時(shí)期，對(duì)中國(guó)持負(fù)面看法的受訪者比例卻從36%升至46%。[48]尤其是對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和來(lái)自中國(guó)的投資，分別有61%和54%的印度受訪民眾認(rèn)為是“壞事”，只有20%和24%的民眾認(rèn)為是“好事”。皮尤研究中心2012年9月和10月發(fā)布的兩份調(diào)查報(bào)告顯示，中國(guó)民眾有62%對(duì)印度持消極看法，甚至有24%認(rèn)為是敵對(duì)的。[49]在此背景下，中國(guó)越來(lái)越被印度民眾視為對(duì)印度利益有害的鄰國(guó)，而印度也日益被中國(guó)民眾理解為“不友好”的國(guó)家。可以說(shuō)，盡管與事實(shí)完全不同，但在邊界問(wèn)題上“印度是受害者”而“中國(guó)是邊界現(xiàn)狀改變者”，這種民眾認(rèn)知在印度是根深蒂固的。實(shí)際上，中印同處上升期，兩國(guó)民眾都有強(qiáng)烈的民族尊嚴(yán)與民族情感。一方面是中印兩國(guó)民眾交往有限，彼此的形象構(gòu)建出現(xiàn)負(fù)面化傾向，相互理解的大環(huán)境還未形成；另一方面是邊界與領(lǐng)土關(guān)乎國(guó)民感情與國(guó)家利益，更易觸發(fā)強(qiáng)烈的民族意識(shí)和普遍的家國(guó)情懷。目前，強(qiáng)烈的民族意識(shí)和民族主義導(dǎo)致印度莫迪政府在應(yīng)對(duì)邊界問(wèn)題上的政策空間被壓縮，這無(wú)疑增加了解決邊界問(wèn)題的難度。顯而易見(jiàn)，印度民眾對(duì)中國(guó)的認(rèn)知趨于負(fù)面化，這使印度莫迪政府對(duì)華政策的靈活性受到限制。同時(shí)，加勒萬(wàn)河谷對(duì)峙導(dǎo)致雙方嚴(yán)重肢體沖突后，與中國(guó)國(guó)內(nèi)輿論相對(duì)冷靜客觀不同，印度國(guó)內(nèi)輿論的反華情緒高漲，這一定程度上增加了雙方關(guān)于對(duì)峙部隊(duì)脫離接觸的外交與軍事努力的難度，后續(xù)邊界談判的不確定性增大。

轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明：北緯40° » 中印邊界問(wèn)題困境、解決難點(diǎn)與未來(lái)前景