應建立健全動員計劃制度

毛澤東曾指出,凡事預則立,不預則廢。沒有事先的計劃和準備,就不能取得戰爭的勝利。可靠的動員計劃,是動員實施的基本遵循。1982年的英阿馬島戰爭,迅速高效的商船動員成為英國取得戰爭勝利的關鍵性因素。英國將這次成功歸結為:完善的動員計劃、良好的動員潛力和周密的動員準備,其中最為關鍵的是動員計劃。

新中國成立以來,黨和國家歷來高度重視動員計劃工作,積累了豐富的動員計劃實踐,已建立起了相對完整的動員計劃體系及相應的制度安排。但是,長期以來由于軍事需求不明確,我國動員計劃形式化東西過多,動員計劃與作戰計劃關聯度不高,針對性和實用性不強,由此也導致平時動員準備存在較大的隨意性和盲目性,對戰時動員組織實施也不托底。這一問題的產生與我軍動員系統與作戰系統長期兩條線運作有很大關系,實踐中不注重動員與作戰之間的內在聯系,有意無意地把動員與作戰割裂開來。

外國動員建設的一條重要經驗,就是把動員作為作戰的有機組成部分,從計劃到實施都強調動員與作戰必須保持高度的協調一致,強化動員與作戰的內在聯系。盡快建立我國的動員計劃與作戰計劃相聯系的制度規范,是提高動員計劃的針對性,完善和發展動員計劃制度的重要問題。一是在指導思想上,要明確動員行動是作戰行動的有機組成部分,保持動員行動與作戰行動高度的協調一致,是動員準備與實施的主要目標之一。動員計劃的制定必須以明確的軍事需求為指導和牽引,并始終圍繞著具有決定意義的任務籌劃動員準備與實施。二是規范軍事需求提報。明確軍事需求提報、匯總及落實的程序和方法,以及將軍事需求貫徹落實到動員計劃中的具體措施。三是將動員計劃納入作戰計劃的總體范疇,作戰部門有向動員計劃制定部門提供軍事需求的責任和義務。四是規范動員計劃與作戰計劃相銜接的程序、內容與時機,確保動員行動與作戰行動能夠保持高度的協調一致。

需重構動員組織指揮制度

戰時動員組織指揮,是動員實施的重心和關鍵。近年來,以軍事斗爭準備為牽引,各級對戰時動員組織指揮問題進行了大量探索并取得很多成果,但在國家和戰區這個層面,尚未對戰時動員指揮體制做出明確規范,對戰時動員組織指揮程序沒有做出明確規定,對動員活動實施有效控制的動員階段性管理制度、戰時管制制度、動員資源優先保障制度,這些在外軍動員制度中必不可少并行之有效的制度,在我國還多屬空白?？梢哉f,動員組織指揮鏈路及其相關制度的不完整,已經成為影響和制約戰時動員組織實施的最大因素,也是動員制度重構首當其沖必須解決的重大問題。

一是抓緊規范戰時動員指揮機構設置及指揮關系。依據未來作戰準備的總體部署,結合深化國防和軍隊改革,加緊戰時國防動員組織指揮體制,特別是國家和戰區層面動員組織指揮體制的研究論證,盡快展開戰時動員指揮體制的預建實驗,規范各級動員指揮機構的編成,理順動員指揮機構與聯合作戰指揮機構的關系。研究制定戰時國防動員組織實施綱要,明確戰時國防動員組織指揮的程序、內容和方法,理順動員指揮機構與聯合作戰指揮機構及政府有關部門的關系,完善組織協調的相關制度與措施。

二是進一步細化動員組織實施的程序和方法。著眼動員與作戰的密切配合,根據作戰實施的基本程序,科學設計動員組織實施的一般程序。確定各級指揮機構和部隊,以及地方政府在各個階段和各項程序中,應當采取的動員行動。明確特殊情況的處置程序,包括動員任務調整、改變動員等級、滿足臨時動員需求的程序和方法等。

三是抓緊建立與動員組織指揮密切相關的具體制度。主要包括:1.動員報告制度。規范動員報告的類別,動員報告的行為主體和責任,動員報告的內容和時機,動員報告的傳達和處置等。2.動員階段管理制度。重新劃分動員實施階段,將現行按戰爭進程劃分的“應急動員、戰爭初期動員和戰爭中后期動員”,按照現代危機管理的基本原理,調整為“預備動員、初始動員、持續動員”三個階段。規范各動員階段應達到動員狀態和各級指揮機構及部隊的動員行動,以便各級能夠對動員活動實施有效控制。3.動員資源分級管理及優先順序制度。根據各類資源擁有量、分布、對作戰影響的程度等因素,區分各類動員資源的重要程度,規范各級動員指揮的資源調用權及調用的程序和方法。根據作戰部隊及擔負作戰任務的重要程度,明確資源保障的先后順序,區分輕重緩急,提高資源配置效益。4.戰時管制制度。主要是規范戰時管制的內容、范圍和程度,組織實施的主體及權限劃分,戰時管制的程序、方法和措施等。5.檢查評估制度。建立動員實施檢驗評估標準體系,規范評估內容、程序和方法,明確檢查評估的主體、手段方法、組織實施等。

征用民用資源須于法有據

國防動員的本質是圍繞軍事斗爭需要對民用資源的重新配置,民用資源征用是國防動員的重要手段之一。長期以來,我國在民用資源動員方面,主要依靠國家行政指令。比如,在計劃經濟體制下,物資動員可以采取調撥的辦法,人力動員可以由原單位解決報酬,國家花錢也不是很多,事實上也不用過多考慮對動員對象的補償問題。但是,在市場經濟條件下,隨著經濟成分的復雜化、資源配置的市場化、價值取向的多元化和社會關系的利益化,國家利益與個人利益、整體利益與局部利益之間存在著一定的矛盾和沖突,單純依靠行政手段直接調用的辦法、由原單位解決動員對象報酬的辦法越來越困難。市場經濟條件下民用資源的征用,必須依法進行,即使強制性征用也必須于法有據。同時,也必須尊重動員對象的利益訴求,遵循市場經濟規律,實行有償動員,發揮經濟杠桿的作用,采取切實措施解決好動員對象的報酬和優撫問題,解決好征用物資的補償問題,保護公民的愛國熱情,調動公民接受動員和支持動員工作的積極性。

近年來出臺的有關國防動員的法規條例,對民用資源征用與補償有一定的體現,但這些規定多屬原則性的規范,特別是在程序和標準等方面缺乏足夠的操作性。因此,進一步完善民用資源征用與補償制度,是動員制度重構的重要內容之一。當前急需解決的主要問題主要有:一是明確戰時征用的時機、對象、內容和范圍,科學劃定免征范圍,避免“亂征”和“濫征”。二是規范民用資源征用的組織主體及其職責權限。三是細化民用資源征用與返還的程序和方法。四是規范民用資源征用的補償,特別是明確補償的范圍、標準和經費來源,規范補償的程序和方式,明確補償時限及相關責任主體的權利和義務等。

(作者系國防大學戰略教研部國防動員教研室副主任)

文/徐奎 來源：法制日報

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