（三）行政級(jí)別越高的政區(qū)調(diào)整頻率越低

從新中國(guó)70多年行政區(qū)劃調(diào)整的歷程來(lái)看，國(guó)家對(duì)省、自治區(qū)和直轄市這三類(lèi)省級(jí)行政區(qū)調(diào)整頻率最低，且集中在20世紀(jì)50年代和60年代。雖然在1988年和1997年出現(xiàn)兩次零星調(diào)整，但是并沒(méi)有改變中國(guó)省級(jí)行政區(qū)劃的主體架構(gòu)。相比于省級(jí)政區(qū)， 國(guó)家對(duì)地級(jí)政區(qū)的調(diào)整更加頻繁。以改革開(kāi)放后地級(jí)市行政區(qū)劃調(diào)整為例，1978—2019 年全國(guó)撤地設(shè)市、地市合并和縣市升格這三種區(qū)劃調(diào)整方式一共發(fā)生了267次，調(diào)整頻率顯著高于省級(jí)行政區(qū)。而對(duì)于縣、縣級(jí)市和市轄區(qū)等縣級(jí)行政區(qū)劃來(lái)說(shuō)，其發(fā)生行政區(qū)劃調(diào)整的頻率比地級(jí)政區(qū)更高。以改革開(kāi)放后為例，1978—2019年全國(guó)范圍內(nèi)通過(guò)撤縣設(shè)市和切塊設(shè)市形成縣級(jí) 市473個(gè)，縣市合并發(fā)生38次；通過(guò)撤縣（市）設(shè)區(qū)和切塊設(shè)區(qū)形成市轄區(qū) 429 個(gè)，發(fā)生區(qū)界重組270次（見(jiàn)表1）。如果再算上縣市之間的微調(diào)等情況，縣級(jí)政區(qū)的區(qū)劃調(diào)整頻次會(huì)更高。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)，其發(fā)生行政區(qū)劃調(diào)整的頻率則更為頻繁，從圖4可以看出，1978—2019年全國(guó)建制鎮(zhèn)數(shù)量增加了18020個(gè)，但期間除了發(fā)生撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)之外，同時(shí)還發(fā)生了會(huì)使建制鎮(zhèn)數(shù)量減少的大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并和撤鄉(xiāng)設(shè)街道辦等調(diào)整，可見(jiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政區(qū)在這期間經(jīng)歷的調(diào)整次數(shù)非常多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于縣級(jí)政區(qū)的調(diào)整次數(shù)。出現(xiàn)政區(qū)調(diào)整頻率隨行政級(jí)別降低而增加的這一特征的主要原因是，地方行政建制的變革必然會(huì)打亂原有的社會(huì)管理秩序與體制， 影響社會(huì)的穩(wěn)定， 政區(qū)行政級(jí)別越高，調(diào)整后所帶來(lái)的影響越大，所以行政級(jí)別越高的地區(qū)，越不會(huì)輕易變動(dòng)其行政建制。

（四）行政區(qū)劃調(diào)整的空間尺度不斷細(xì)化

70多年間，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不斷提高，中國(guó)的行政區(qū)劃調(diào)整逐步從宏觀尺度轉(zhuǎn)向微觀尺度。新中國(guó)成立初期，中國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整的重點(diǎn)是構(gòu)建國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系，此時(shí)區(qū)劃調(diào)整主要針對(duì)的是國(guó)家最高一級(jí)的地方行政建制，主要內(nèi)容是劃分省域空間，區(qū)劃調(diào)整尺度很大。改革開(kāi)放后，省級(jí)行政區(qū)劃基本已經(jīng)塵埃落定，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立、以稅制改革為代表的分權(quán)化改革的推行和城市化的不斷推進(jìn)，完善地級(jí)政區(qū)的權(quán)力配置和空間重構(gòu)是行政區(qū)劃調(diào)整的新的重點(diǎn)。從表1和圖2可以看出，1978年之后中國(guó)的地級(jí)政區(qū)調(diào)整一共進(jìn)行了267次，其中255次都發(fā)生在1978—2003年，地級(jí)市總數(shù)在2003年后也基本保持不變。可以說(shuō)地級(jí)市的調(diào)整在2003年左右基本告一段落。地級(jí)市做實(shí)的同時(shí)，縣級(jí)市和市轄區(qū)也在快速增加，縣級(jí)市增加在經(jīng)歷了一個(gè)高峰之后被人為叫停，而市轄區(qū)則一直處于優(yōu)化調(diào)整之中，成為進(jìn)入21世紀(jì)后中國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整的重點(diǎn)對(duì)象。而隨著2017年以來(lái)撤縣設(shè)市的重啟，縣級(jí)行政區(qū)將繼續(xù)成為新時(shí)代行政區(qū)劃調(diào)整的重點(diǎn)對(duì)象。此外，近年來(lái)，隨著基層治理改革不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政區(qū)的區(qū)劃調(diào)整也越來(lái)越被人們所關(guān)注，科學(xué)合理規(guī)范地實(shí)施撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，能有助于鄉(xiāng)村振興和構(gòu)建共建共享共治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)治理格局，這也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)中國(guó)區(qū)劃調(diào)整的空間尺度將不斷縮小，區(qū)劃管理也將越來(lái)越精細(xì)化。

（五）行政層級(jí)調(diào)整趨向扁平化

70多年間，中國(guó)地方行政層級(jí)調(diào)整的焦點(diǎn)集中在省和縣之間有沒(méi)有增設(shè)一級(jí)地方行政單位。具體來(lái)看，新中國(guó)成立至今，我國(guó)的地方行政層級(jí)大體經(jīng)歷了這樣一個(gè)變化過(guò)程：1952年之前以“大行政區(qū)—省—縣—鄉(xiāng)”四級(jí)制為主；1955—1966年以“省—縣—鄉(xiāng)”三級(jí)制為主；1967—1978年以“省—地區(qū)—縣—人民公社”四級(jí)制為主；20世紀(jì)80年代市領(lǐng)導(dǎo)縣體制全面推行之后以“省—市—縣—鄉(xiāng)”四級(jí)制為主。進(jìn)入 21 世紀(jì)后，出于對(duì)擴(kuò)大縣域發(fā)展自主權(quán)、提高地方行政管理效率和提升地方治理能力的考慮，國(guó)家開(kāi)始鼓勵(lì)有條件的地方加快省直管縣體制的改革試點(diǎn)。自2005年起，中共中央和國(guó)務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)了一系列相關(guān)文件，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)、中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議更是明確提出要優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索省直管縣改革。在國(guó)家政策的推動(dòng)下，不少省份積極響應(yīng)，在省內(nèi)區(qū)位條件好、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、城市化水平高的縣域進(jìn)行省直管縣試點(diǎn)。因此，國(guó)內(nèi)現(xiàn)已有部分地區(qū)建立起“省—市（縣）—鄉(xiāng)”三級(jí)制地方行政層級(jí)。由此可見(jiàn)，中國(guó)的行政區(qū)劃調(diào)整當(dāng)前呈現(xiàn)出行政層級(jí)扁平化的趨勢(shì)。

四、新時(shí)代行政區(qū)劃調(diào)整的展望

步入新時(shí)代后，中國(guó)面臨著兩大重任，即在國(guó)內(nèi)努力實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，在國(guó)際上爭(zhēng)取更大的話語(yǔ)權(quán)，并推動(dòng)人類(lèi)命運(yùn)共同體建設(shè)。新時(shí)代的行政區(qū)劃工作應(yīng)緊緊圍繞這兩個(gè)任務(wù)展開(kāi)，從國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的高度對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整進(jìn)行規(guī)劃布局，這是新時(shí)代行政區(qū)劃調(diào)整的最基本要求。本文認(rèn)為，新時(shí)代中國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整的重點(diǎn)應(yīng)主要包括以下五個(gè)方面：

（一）完善行政區(qū)劃管理的法律法規(guī)

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)行政區(qū)劃管理的法律法規(guī)建設(shè)相對(duì)滯后。在 2019 年之前，中國(guó)開(kāi)展行政區(qū)劃調(diào)整工作的主要參考依據(jù)一直是 1985 年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的 《關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》。雖然該規(guī)定在一定時(shí)期內(nèi)為國(guó)家加強(qiáng)行政區(qū)劃管理和保持行政區(qū)劃穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，它已經(jīng)難以滿足行政區(qū)劃管理的實(shí)際需要。針對(duì)行政區(qū)劃管理領(lǐng)域過(guò)去長(zhǎng)期存在的隨意性大、規(guī)范性不強(qiáng)、審批后落實(shí)不力以及違規(guī)追責(zé)機(jī)制缺失等問(wèn)題，2018年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》，對(duì)行政區(qū)劃管理的原則與方針、變更程序與權(quán)限、設(shè)置與標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督與管理以及追責(zé)機(jī)制做出了具體、系統(tǒng)的規(guī)定，提高了行政區(qū)劃工作的法治化水平。但是新時(shí)代行政區(qū)劃管理工作僅僅依靠這一部法規(guī)是不夠的。在當(dāng) 前行政區(qū)劃調(diào)整的實(shí)踐中，對(duì)撤縣設(shè)市、撤縣（市） 設(shè)區(qū)、撤鎮(zhèn)設(shè)街道辦等行政區(qū)域調(diào)整事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)與程序的立法均不夠完善。因此，必須對(duì)行政區(qū)劃法治建設(shè)問(wèn)題進(jìn)行全面系統(tǒng)的梳理，從憲法等國(guó)家基本法的層面，不斷完善行政區(qū)劃管理的法律法規(guī)的設(shè)置。

（二）完善城鎮(zhèn)型政區(qū)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前，中國(guó)城鎮(zhèn)型政區(qū)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)并不完善，主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：一是缺乏市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。新中國(guó)成立至今，雖然市鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)有過(guò)多次變更，但是國(guó)家一直沒(méi)有出臺(tái)專門(mén)的市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。2014年民政部起草了《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（征求意見(jiàn)稿）》，然而至今沒(méi)有出臺(tái)正式文件。由前文所述可知，當(dāng)前中國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整的空間尺度正在逐漸縮小，市轄區(qū)作為城市治理的微觀結(jié)構(gòu)，將成為新時(shí)代政區(qū)調(diào)整的重要對(duì)象。市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的缺失將嚴(yán)重影響未來(lái)行政區(qū)劃調(diào)整的規(guī)范化與法治化，必須盡快得到完善。二是設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于單一。當(dāng)前，第二輪撤縣設(shè)市正在拉開(kāi)帷幕，為了慎重提出與審批撤縣設(shè)市申請(qǐng)，避免再次一哄而上，需要進(jìn)一步規(guī)范設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。尤其是，由于中國(guó)不同發(fā)展階段的區(qū)域的城市化水平與軌跡存在較大區(qū)別，設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)必須有區(qū)別地對(duì)待不同類(lèi)型的區(qū)域。在新時(shí)代，中國(guó)的區(qū)劃調(diào)整工作應(yīng)在適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)針對(duì)這兩點(diǎn)不足，抓緊研究城鎮(zhèn)型政區(qū)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，早日建立起科學(xué)、系統(tǒng)、完整、便于操作的城鎮(zhèn)型政區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的體系。

（三）探索不同的設(shè)市模式

改革開(kāi)放后，中國(guó)設(shè)市的主要模式是撤縣設(shè)市。但是，一種設(shè)市模式很難適應(yīng)中國(guó)處于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的區(qū)域的城市化發(fā)展需要，探索不同的設(shè)市模式是唯一出路。〔17〕目前，中國(guó)存在很多特大鎮(zhèn)，這些鎮(zhèn)在人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平等方面均已具備了設(shè)市條件，但卻無(wú)法直接設(shè)市。為協(xié)調(diào)特大鎮(zhèn)行政建制與經(jīng)濟(jì)實(shí)力不匹配的矛盾，撤鎮(zhèn)設(shè)市是一項(xiàng)順應(yīng)城市化進(jìn)程的切實(shí)可行的辦法。但是特大鎮(zhèn)設(shè)市并不容易，一方面?zhèn)鹘y(tǒng)切塊設(shè)市存在諸多問(wèn)題，另一方面“縣轄市”模式并不合法，特大鎮(zhèn)想要順利設(shè)市，勢(shì)必要探索出一條新路子。事實(shí)上，改革開(kāi)放后中國(guó)個(gè)別地區(qū)已經(jīng)試行了撤鎮(zhèn)設(shè)市，例如1987年福建省石獅鎮(zhèn)改市和1996年廣西壯族自治區(qū)東興鎮(zhèn)改市，這些案例為之后更加廣泛的撤鎮(zhèn)設(shè)市積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。2019 年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)浙江省龍港鎮(zhèn)改市，龍港成為新中國(guó)首個(gè)不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的縣級(jí)市。龍港鎮(zhèn)改市在一定程度上代表了中國(guó)積極探索特大鎮(zhèn)設(shè)市取得了階段性的成功，同時(shí)也預(yù)示著新時(shí)代中國(guó)的城市設(shè)置將會(huì)出現(xiàn)多種模式并存的局面。

（四）完善行政區(qū)劃調(diào)整的評(píng)估機(jī)制

對(duì)于任何一項(xiàng)行政區(qū)劃調(diào)整政策而言，事前的調(diào)研論證與事中、事后的效果評(píng)估都是必不可少的。事前論證的主要目的是確定調(diào)整方案的必要性與可行性。事中評(píng)估則可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)、調(diào)整過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題并予以解決，保證執(zhí)行過(guò)程中不出現(xiàn)偏差。而事后評(píng)估是在區(qū)劃調(diào)整方案實(shí)施后的一段時(shí)期內(nèi)對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整的效應(yīng)與效益進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，其目的一方面是為了對(duì)之前的調(diào)整目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并總結(jié)實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題；另一方面是為更好地推動(dòng)之后的行政區(qū)劃工作而積累經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，中國(guó)的行政區(qū)劃調(diào)整整體上缺乏系統(tǒng)、有效的評(píng)估機(jī)制。行政區(qū)劃調(diào)整前，對(duì)調(diào)整方案的科學(xué)性、合理性和風(fēng)險(xiǎn)性等方面的評(píng)估還不夠充分。行政區(qū)劃調(diào)整過(guò)程中和調(diào)整完成后的效果評(píng)估機(jī)制尚未建立，不能確定是否達(dá)到預(yù)期效果，很難為之后的行政區(qū)劃管理積累經(jīng)驗(yàn)。因此，在新時(shí)代要進(jìn)一步健全完善行政區(qū)劃調(diào)整的評(píng)估機(jī)制，不斷完善行政區(qū)劃工作的規(guī)范化水平。

（五）明確行政區(qū)劃管理的主體并賦予其必要的權(quán)威

改革開(kāi)放后，中國(guó)出現(xiàn)的行政區(qū)劃界線消失或模糊、行政區(qū)之間矛盾與沖突加劇等問(wèn)題，均與行政區(qū)劃管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性不足有關(guān)，主要體現(xiàn)在規(guī)劃與建設(shè)部門(mén)在涉及跨行政區(qū)土地規(guī)劃與建設(shè)時(shí)沒(méi)有征得民政部門(mén)的同意，即國(guó)家和地方發(fā)展和改革委員會(huì)、規(guī)劃與建設(shè)部門(mén)在制定重要職能單位布局規(guī)劃與建設(shè)決策前沒(méi)有征求并考慮行政區(qū)劃主管部門(mén)的意見(jiàn)。一個(gè)職能單位跨區(qū)域建設(shè)后， 地方政府的許多職能單位，如民政局、城市管理行政執(zhí)法局、公安局等部門(mén)，不得不圍繞如何解決這個(gè)單位跨區(qū)域占地導(dǎo)致的諸多矛盾而開(kāi)展多方協(xié)調(diào)工作，這造成了巨大的行政資源浪費(fèi)。許多年的實(shí)踐表明，地方發(fā)展和改革委員會(huì)、規(guī)劃局、住建委在規(guī)劃與建設(shè)過(guò)程中不考慮行政區(qū)域界線，既給行政區(qū)劃管理部門(mén)造成了管理困難，也妨礙了重要職能單位的自身發(fā)展。在這些困難與難題中，有些問(wèn)題一直沒(méi)有找到合適的解決辦法，有些問(wèn)題雖然找到了解決辦法，但都是被動(dòng)的、事后的和臨時(shí)性的，即在建設(shè)后被動(dòng)地調(diào)整行政區(qū)劃或設(shè)立新的臨時(shí)管理機(jī)構(gòu)。這些辦法不僅不能完全解決跨界建設(shè)所造成的管理問(wèn)題，而且有可能造成新機(jī)構(gòu)不斷出現(xiàn)、行政區(qū)域間利益沖突固化等新的問(wèn)題。建立地方發(fā)展和改革委員會(huì)、規(guī)劃局、建設(shè)部門(mén)與民政部門(mén)的多方會(huì)簽制度，是事先、主動(dòng)解決重要職能單位跨界問(wèn)題的一個(gè)有效辦法。（作者：張可云、李晨?原載于《社會(huì)科學(xué)輯刊》2021年第1期）

注：

①1980年10月，國(guó)家建委在北京召開(kāi)第一次全國(guó)城市規(guī)劃會(huì)議，正式提出了“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市發(fā)展方針。

②見(jiàn)1984年11月22日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部關(guān)于調(diào)整建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告的通知》。

③這一原則是在2017年12月4日國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部四部委聯(lián)合發(fā)布的 《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見(jiàn)》中提出的。

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〔16〕王開(kāi)泳、陳田：《行政區(qū)劃研究的地理學(xué)支撐與展望》，《地理學(xué)報(bào)》2018年第4期。

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