三、創新民族區域自治制度運行機制的思考
創新民族區域自治制度運行,是堅持和發展中國特色社會主義制度的要求,也是認真貫徹“制度創新”精神的體現。民族區域自治制度是我國的基本政治制度,是中國特色社會主義政治制度的重要組成部分。盡管我國民族區域自治制度實施成效是顯著的,但與之相伴的問題也不容忽視。在新形勢下,要在堅持和發展中國特色社會主義的前提下堅持、完善并創新民族區域自治制度的運行。
(一)立足國情,正確認識民族問題與民族工作
完善民族區域自治制度,必須立足統一多民族國家的基本國情,反對分裂,維護民族團結、國家和諧穩定。中國存在民族問題,這不是什么諱莫如深的話題,而是由基本國情所決定的。由于民族問題的長期性、復雜性、重要性,以及世界范圍內民族問題的普遍性和國際性,中國的民族問題也為多種國際因素所影響。因此,我們觀察和處理民族問題,既不能脫離中國(歷史和現實)的基本國情,也不能將它作為中國“道路”、“理論”和“制度”的“例外”。[3]“值得注意的是,改革開放特別是進入新世紀以來,我國的民族工作的大環境發生了重要變化。形象一點說,民族工作‘進城’了,工作重點從邊疆和農村牧區延伸到城市和東部;民族工作‘下海’了,體制環境從計劃經濟變為市場經濟;民族工作‘入世’了,國際因素與國內因素密切交織在一起;民族工作‘上網’了,網絡世界對現實生活的影響日益增大”。[4]
(二)樹立自信,毫不動搖地堅持民族區域自治制度
要牢固樹立搞好自治地方建設的關鍵在黨的思想不動搖,在任何時候任何情況下,都要把堅持黨的領導擺在首位,正確處理好堅持黨的領導、自治地方人民當家做主和依法治國的關系,把三者有機地統一起來,努力開創自治地方各項事業建設的新局面。全面正確貫徹落實民族政策,堅持和完善民族區域自治制度,牢牢把握各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展主題,深入開展民族團結進步教育,加快民族地區發展,保障少數民族合法權益,鞏固和發展平等團結互助和諧社會主義民族關系,促進各民族和睦相處、和衷共濟、和諧發展。黨領導人民在建設社會主義長期實踐中形成的最鮮明特色,就是統一于中國特色社會主義偉大實踐的中國特色社會主義道路、中國特色社會主義理論體系、中國特色社會主義制度,道路是實現途徑,理論體系是行動指南,制度是根本保障。[5]我們要有道路自信、理論自信和制度自信。民族區域自治制度作為中國特色社會主義制度的重要組成部分,同樣要有自信。為此,黨的十八屆三中全會再次強調,“發展社會主義民主政治,必須以保證人民當家做主為根本,堅持和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度,更加注重健全民主制度、豐富民主形式,從各層次各領域擴大公民有序政治參與,充分發揮我國社會主義政治制度優越性”。⑧實行民族區域自治,是對我國國情和民族問題實際的正確認識和深刻把握,⑨我們沒有任何理由不予堅持,我們要堅持制度自信。“這種制度自信,來自于它適合中國國情和性質,來自于它符合馬克思列寧主義民族理論的基本原則,來自于我國長期實行民族區域自治的實踐”。[6]
(三)反思立法,改革完善民族區域自治制度
第一,正視《民族區域自治法》不足。盡管修改后的《民族區域自治法》關于“自治權”的規定,內容更豐富,要求更具體,力度更大,也具有一定的可操作性。但面對新形勢,仍然存在不足。一是修改后的《民族區域自治法》增加了第73條,⑩要求完善配套法規,保障《民族區域自治法》有效實施。“落實這一規定,一是國務院必須制定民族區域自治的行政法規,使民族區域自治法有關國務院職責的原則規定具體化;二是國務院有關部門必須制定實施民族區域自治法的規章,使民族區域自治法有關國務院有關部門職責的原則規定進一步具體化”,[7]而且各自治區和多民族省也要制定實施民族區域自治法的地方性法規。但因配套法律法規的制定,“涉及部門利益與地方利益問題、地方與地方或者民族與民族利益的劃分問題”,[8]在利益協調上將是十分困難的(《民族區域自治法》修改過程中所反映出的部門與地區間的矛盾充分說明了這一點),尤其是中央部門與地方利益的協調。這一問題的解決必須由中央出面,由享有最高立法權的機關予以協調解決。二是修改后的《民族區域自治法》沒有對國務院各部委與民族自治地方自治機關之間的相互關系予以明確。三是修改后的《民族區域自治法》的實施,適逢西部大開發戰略實施之際,若能將《民族區域自治法》的實施與西部大開發緊密結合起來,使之在開發中發揮積極作用是件具有重要意義的事情。但因西部大開發戰略是在國家法制統一的前提下實施的,民族地區如何在這一前提下充分行使立法權尤其是“變通權”卻成了一個問題。四是修改后的《民族區域自治法》盡管變化很大,可責任追究制度仍未建立,使得《民族區域自治法》實施缺乏制度保障。
第二,完善立法保障民族區域自治制度的貫徹落實。一是修改現行規定,調整自治條例制定程序過于嚴苛、存在“事實上的事前審查制度”的機制,取消對各自治區立法自治權的特別限制,將自治地方自治立法程序中的“批準程序”改為“備案程序”,突破自治區自治條例出臺難的“困境”,從而與(省級)非自治地方的立法程序相統一,積極推動五大自治區自治條例出臺。二是修改完善現行行政法規,改變《若干規定》多為原則性規定、缺乏細的措施與之相配套的狀況,“一方面,使民族區域自治法中過于原則的條款得以具體化,使之更具可操作性;另一方面,也為協調和預防國務院各部委在出臺相關規章或者辦法時相互沖突,以便構建起一個和諧的民族自治法規體系”。[9]三是強化部門規章制定工作,保障和幫助民族自治地方真正行使自治權。各部委應根據《憲法》、《民族區域自治法》及《若干規定》所確定的上級國家機關的職責,履行制定完善“配套立法”職責,改變僅在綜合性規章中順便或附帶提出與民族問題相關的內容、甚或根本未作任何規定的狀況,應結合有關法律規定,制定相應的專門管理辦法。四是修改完善現行自治條例和單行條例,使自治條例和單行條例真正是根據當地民族的政治、經濟和文化特點來制定,真正體現出各民族自治地方正常的特點,且便于操作。并在程序上允許民族自治地方的人大常委會在人大閉會期間行使單行條例的制定權,以彌補人大因會期限制不能及時制定單行條例的缺陷。五是自治地方應積極行使變通規定、補充規定制定權和執行權,尤其是自治地方自治機關所享有的變通執行和停止執行權。六是形成科學規范的民族立法和監督檢查機制。首先是完善規章和規范性文件的定期清理、備案和監督檢查制度,及時修改或廢止與法律法規和國家政策相抵觸或者不適應經濟社會發展新形勢要求的規章和規范性文件,將條件成熟的規范性文件上升為部門規章。建立規章和規范性文件的備案登記、公布、情況通報和監督檢查制度,加強備案工作信息化建設。依據體系結構,編寫民族法律法規和規范性文件匯編。其次應強化民族法律法規和民族政策執行情況的監督檢查。加強監督檢查工作的組織領導及機構隊伍建設;建立健全監督檢查工作目標責任制,強化組織領導和責任制度。明確監督檢查的主體、內容、對象、程序和方式,做到職責明確,權責統一,依法監督。要建立健全監督檢查工作機制,實現監督檢查的制度化、規范化、常態化。民族工作部門應當不斷完善民族法律法規監督檢查的備案、報告、協調和評估考核制度;制定民族法律法規和民族政策執行情況監督檢查工作規則,完善監督檢查的工作機制。不斷強化監督檢查的工作網絡,建立方式多樣化的監督檢查系統,保障監督檢查渠道暢通。不斷完善監督方式,把國家機關監督、政協監督、社會監督、輿論監督有機結合起來,建立方式多樣化的網狀監督系統。要創新監督檢查工作方式,完善全面督查與專項督查相結合、計劃督查與臨時督查相結合的督查機制,總結推廣監督檢查工作中的成功經驗;建立健全民族法律法規和民族政策實施評價監測體系,制定評估考核標準,及時掌握民族法律法規的貫徹落實情況,有針對性地研究和解決民族法律法規與民族政策執行中存在的問題。
第三,逐步改革和完善我國的民族區域自治制度。一是在使“三個離不開”思想更加深入人心的同時,切實增強各族人民對偉大祖國的認同、對中華民族的認同、對中華文化的認同、對中國特色社會主義道路的認同,[10]提升自治地方公民的國家意識、公民意識與法律意識。在維護少數民族集體權利的同時,強調個人的公民權利平等,進而通過制度建設,促進國家穩定、民族團結、社會和諧。二是改變現行法律對中央、上級國家機關與自治機關之間權力界限無明確界分,各權力主體間缺乏必要監督機制,在權力運行過程中自治地方正常權力行使往往受到中央與上級國家機關的干預,導致自治機關權力行使缺乏必要的自主性的現狀,逐步厘清中央各部委與自治地方的權限。同時,依據憲法和法律賦予自治機關除享有一般地方國家機關職權外還享有廣泛自治權的規定,通過法律明確界分自治地方與一般地方的區別。三是在堅持基本政治制度前提、在政治體制改革大背景下,改革相關制度:改革上級機關決策模式,重視“民族差異”使國家優惠政策等特別措施,在不同民族自治地方有所區別,(11)以解決不同民族的發展特點與實際需求和不同區域的發展特點與實際需求之間存在的差異;改革自治地方決策機制,改變“單向決定”與“普惠式優惠”導致的特別措施與實際需要背離現狀,在制度設計中應將“自治地方的發展特點與實際需要”的確定權交由自治地方行使,保證相關措施在民族自治地方的有效執行;改革自治地方協商民主機制,在努力推進“垂直協商”向“民主協商”的轉變、妥善解決“代表”缺乏代表性對協商民主有效運行制約的同時,重視培育和發揮基層自治組織在協商民主過程中的功能,并以憲法和法律原則規范和引導協商民主決策的最終決定,保證公共決策和立法的合理性和有效性。四是轉變作風,消除“官僚主義”、“權力過分集中”、“家長作風”等對民族區域自治制度實施的影響。
(四)強化保障,加大民族自治地方干部配備使用力度
第一,進一步提高少數民族干部配備的數量和質量。一是積極采取有效措施吸引大學畢業生服務家鄉,改善少數民族干部在民族地區干部中所占比例仍然較低、而大多數文化水平不高的現狀,改變自治地方人才流失嚴重導致發展滯后的狀況。二是適當考慮各自治地方尤其是下轄自治地方省的人大代表名額中,來自自治地方的代表應適當增加,確保各自治地方人大依據國家法律并結合傳統習俗及民主原則,決定其各項制度,真正實現少數民族自我管理。
第二,改變干部配備方式,突破少數民族干部使用的限制。一是確立“大力培養、大膽選拔、充分信任、放手使用”少數民族干部的理念。(12)二是調整自治地方現有省級干部任職制度,改變僅是人大的主任或副主任、政府的正職由少數民族公民擔任的規定,重點考慮干部的能力和素質,弱化“民族因素”。三是逐步確立黨委正職也可由自治民族公民擔任的制度,從實際出發適當考慮逐步推行自治地方州、縣委書記由當地本民族公民擔任,尤其是改變一些民族自治地方鄉鎮黨委書記也多由漢族干部擔任、不利于干部與當地民眾交流、影響民族團結,也不便于充分發揮民族干部作用、影響后備干部選拔培養的狀況。四是大力選拔培養優秀基層少數民族公務員到民族自治地方鄉鎮任職,積極培養后備干部并暢通基層優秀少數民族干部晉升渠道。五是完善干部異地任職制度和干部任期制度,大力推進優秀少數民族干部異地使用培養,對自治地方干部的任期可視實際需要適當區別于一般地區。六是加強自治地方非自治少數民族干部的配備。
(五)關注區別,創新民族自治地方社會治理理念
第一,重視并采取有效措施,消解民族自治地方與一般行政區域的差異。民族自治地方與一般行政區域差異的存在是不爭的事實。我們要承認差異,正視差異。一是針對民族自治地方與一般行政區域的差異,通過強化自治立法權,增強自治地方“行使自治權的意識和能力”。二是引導自治地方加大單行條例、變通補充規定的立法力度,大量出臺單行條例和變通補充規定,實行切合實際的差異化管理。三是適應市場經濟發展和城鎮化趨勢要求,加強和創新社會治理模式,特別是要加快改革和完善戶籍管理制度、完善社會保障制度、完善就業援助制度、完善教育招生制度等,化解民族自治地方相關矛盾,使民族自治地方及當地少數民族在市場經濟發展過程中、在城鎮化實施過程中、在人員有序而合理的流動中,相關權利(力)得以有效實現和保障。四是加大對口支援、財政轉移支付力度,大力培育民族自治地方市場經濟發展所需的機制體制,增強民族自治地方自身“造血”功能,提升當地經濟社會發展能力。
第二,創新民族自治地方治理模式,有序推進民族事務法治化。(13)按照十八屆三中全會《決定》指出的“創新社會治理體制”、“改進社會治理方式”要求,針對民族事務的復雜性及民族地區的特殊性,創新民族自治地方社會治理體制、改進社會治理方式,使民族事務法治化,即民族事務管理者按照法律化的方法、手段、步驟與程序依法管理民族事務。具體而言,一是強化民族事務管理的“法治理念和法治思維”。二是切實實施民族法律法規,確保民族地區依法行政。三是依法規范開發行為,保護民族地區和少數民族的合法權益。四是強化自治意識,保障自治權的有效行使。五是加強公民意識教育,強化國家認同。六是依法處置突發事件,構建和諧民族關系。(14)七是合理利用本土資源,有效化解社會矛盾。八是充分發揮基層群眾自治的作用,弘揚少數民族所擁有的自我管理優良傳統,體現少數民族在“鄉土社會”治理方面的主體地位,實現“基層群眾自治”。
注釋:
①其中《民法通則》第151條、《刑法》第90條、《民事訴訟法》第16條、《婚姻法》第50條、《繼承法》第35條、《收養法》第32條、《森林法》第48條、《婦女權益保障法》第60條、《老年人權益保障法》第83條,均授權民族自治地方自治機關可以“根據當地民族的政治、經濟、文化特點”及相關法律確定的“基本原則,制定變通或者補充的規定”。
②盡管有不盡如人意之處(詳見后文)。
③副委員長中,向巴平措是藏族,艾力更·依明巴海是維吾爾族;4名政協副主席分別是帕巴拉·格列朗杰(藏族)、王正偉(回族)、馬飚(壯族)、齊續春(滿族)。
④參見國家民委網站“國家民委委員會議”相關報道http://www.seac.gov.cn/art/2013/12/20/art_38_197034.html。
⑤見《憲法》第116條、《民族區域自治法》第19條、《立法法》第66條。
⑥該數據根據“法律圖書館”《內蒙古自治區地方性法規》、《西藏自治區地方性法規》、《寧夏回族自治區地方性法規》和《廣西壯族自治區地方性法規》的統計:http://www.law-lib.com/law/lawml.asp。
⑦盡管學界對“法律變通”的含義有不同看法,筆者認為相關法律的“特別授權”,仍是自治地方立法自治權行使的主要方式,而且是解決國家法律在民族自治地方適用“水土不服”的有效方式。
⑧參見《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm
⑨一是幾千年來,各民族都把國家統一作為最高價值追求,“大一統”理念深入人心;二是中華民族在長期歷史發展中逐步形成了多元一體格局,各族人民共同開拓了祖國遼闊的疆域,共同創造了燦爛的中華文化,共同捍衛了祖國統一和民族團結,共同推動了社會發展和歷史進步;三是各民族大雜居、小聚居,你中有我、我中有你、密不可分,同時各地區資源條件和經濟社會發展水平各不相同,存在著很強的互補性。
⑩即“國務院及其有關部門應當在職權范圍內為實施本法分別制定行政法規、規章、具體措施和辦法。”“自治區和轄有自治州、自治縣的省、直轄市的人民代表大會及其常務委員會結合當地實際情況,制定實施本法的具體辦法”。
(11)如與人才資源供給相關的針對少數民族降分或加分錄取的高校招生優惠政策,與民族自治地方經濟發展有關的優惠政策,與傳統文化、語言文字和風俗習慣的傳承有關的優惠政策等。
(12)這方面吉林延邊朝鮮族自治州的做法值得借鑒——延邊朝鮮族自治州全州少數民族干部比例達45.6%,超過人口9.1個百分點;延邊朝鮮族自治州8個市縣中有4個市縣委書記是朝鮮族。同樣,為了維護藏區穩定,大膽使用少數民族干部會收到理想的效果——云南迪慶藏族自治州,四川木里藏族自治縣,長期以來包括“3·14”事件以來一直很穩定,一條重要經驗,就是州縣書記都是少數民族(詳見2013年8月13日《中國民族報》,國家民委調研組《關于運用群眾工作方法做好民族工作的思考》)。
(13)因篇幅所限,詳見另文。
(14)誠如國家民委王正偉主任所說,“無論是保障少數民族合法權益,還是處置突發事件,都要運用法治思維,使民族關系的調整在法治的軌道上進行。同時,推進民族工作的法制化,推動民族自治地方法制建設,依法管理民族事務,保障民族自治地方有效行使自治權”(參見2013年4月19日《中國民族報》黃小希文章:《中國夢要靠56個民族共同奮斗來完成——專訪國家民委主任王正偉》)。
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[10]孫文振.王正偉在國家民委傳達黨的群眾路線教育實踐活動工作會議精神大會上強調堅持黨的群眾路線,推進民族團結進步事業[N].中國民族報,2013-06-25.
來源:中央民族大學學報哲社版2014年3期 作者:王允武
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