布魯金斯學(xué)會能源安全項目研究員蒂姆·博爾斯瑪（ＴｉｍＢｏｅｒｓｍａ）認(rèn)為，與俄羅斯或是中東地區(qū)油氣生產(chǎn)國情況不同，美國的天然氣都是由私營企業(yè)生產(chǎn)和供應(yīng)的。所以，生產(chǎn)者只會根據(jù)全球天然氣供給、需求和價格狀況來決定銷售去向，而不是基于地緣政治來做決定。這樣一來，美國政府也就無法確定私營企業(yè)出口天然氣的方向和價格。事實上，由于亞洲天然氣現(xiàn)貨市場價格高于歐洲，“溢價”現(xiàn)象突出，美國天然氣企業(yè)更愿意將天然氣出售到價格更高的亞洲市場，比如中國、印度、日本、韓國等國家。對外關(guān)系委員會能源問題專家邁克爾·列維（ＭｉｃｈａｅｌＬｅｖｉ）也持類似觀點。根據(jù)他的分析，美國政府盡可按照自己的意愿迅速批準(zhǔn)所有出口項目，但這無法讓各家企業(yè)犧牲經(jīng)濟利益來幫助政府實現(xiàn)地緣政治目標(biāo)，而俄羅斯完全可以通過降低供應(yīng)歐洲的天然氣價格來應(yīng)對美國出口。《華盛頓郵報》評論稱，假如奧巴馬政府對天然氣出口歐洲予以補貼以便讓歐洲國家配合美國對俄羅斯進行制裁，或者假如美國斥巨資建造危機時刻供氣使用的管線和儲罐，那么這些設(shè)施大多數(shù)時間都將處于閑置狀態(tài)。最終美國不但不會削弱俄羅斯的經(jīng)濟影響力，而且這樣做有違自由貿(mào)易精神，經(jīng)濟成本也將會從歐洲轉(zhuǎn)移到美國聯(lián)邦政府身上。所以，決定出口多少液化天然氣并不是美國政府的責(zé)任，政府也沒有必要表明鼓勵或禁止等意向。只要避免過度干預(yù)天然氣市場，美國政府就可以確保天然氣得到最有效的使用，而這也將會給美國自身及其全球盟友帶來政治和經(jīng)濟方面的好處。
烏克蘭危機的發(fā)生給美國進一步放松液化天然氣出口增添了新的砝碼。至此，這場圍繞放松出口的辯論已經(jīng)從最初關(guān)注天然氣的國內(nèi)經(jīng)濟影響迅速轉(zhuǎn)向?qū)ζ涞鼐壵蝺r值的熱議，以及對出口實用性的利弊之爭。
奧巴馬政府在這場辯論中也已看到，天然氣對于美國能源外交的貢獻將是漸進性的。短期之內(nèi)，美國雖然無法將液化天然氣大量出口至歐洲國家以制衡俄羅斯等戰(zhàn)略對手，但可以在進口終端建設(shè)和使用水力壓裂法開發(fā)頁巖氣等方面為中東歐國家提供技術(shù)支持，利用自己掌控的國際金融機構(gòu)（如世界銀行）為這些國家解決建設(shè)能源進口基礎(chǔ)設(shè)施的融資問題，幫助這些國家建立天然氣儲備，并在優(yōu)化監(jiān)管過程與完善稅收計劃等領(lǐng)域提供指導(dǎo)。按照邁克爾·列維的說法，當(dāng)前增進歐洲安全的最大機會并不是直接銷售天然氣，而是讓美國輸出天然氣開發(fā)管理方面的經(jīng)驗和模式。
就長遠(yuǎn)而言，隨著美國的液化天然氣通過自由貿(mào)易慢慢進入國際市場，全球天然氣市場確實會進一步透明化和去政治化。借助液化天然氣出口這一經(jīng)貿(mào)手段，美國可以最大程度地?fù)屨紘H天然氣市場份額，擠壓俄羅斯、伊朗天然氣的市場空間。根據(jù)劍橋能源咨詢公司（ＩＨＳＣＥＲＡ）總裁丹尼爾·耶金的預(yù)測，美國作為天然氣買方市場的邊緣化將迫使更多液化天然氣前往亞洲尋找市場，但亞洲絕不可能吸納所有的天然氣供應(yīng)。因此，歐洲就成為可以爭取的市場，在現(xiàn)貨市場自由交易的液化天然氣能夠奪走根據(jù)長期貿(mào)易合同簽訂的管道天然氣的部分市場份額。總之，美國液化天然氣出口無疑將推動全球天然氣市場朝多元化方向發(fā)展，撼動俄羅斯、伊朗等國在國際能源市場上的強勢地位，并對中國、日本、韓國等東亞國家的能源進口及對外能源合作產(chǎn)生重要影響。
未來，美國液化天然氣出口的地緣政治價值將在以下幾個方面逐步顯現(xiàn)出來。
首先，有利于美國從經(jīng)濟層面入手重塑歐洲的地緣政治環(huán)境。為在能源領(lǐng)域?qū)Χ砹_斯進行遏制，美國勢必繼續(xù)推動其與歐洲的能源經(jīng)貿(mào)合作，以疏離歐洲國家與俄羅斯的能源供需關(guān)系。通過將液化天然氣出口至歐洲國家，美國可以打造與歐盟更為緊密的經(jīng)濟伙伴關(guān)系，獲得推動跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定（ＴＴＩＰ）的良機，同時也可實現(xiàn)削弱俄羅斯對歐地緣政治影響力的戰(zhàn)略目的，讓巴爾干地區(qū)與中東歐國家采取更加獨立的外交行動。在美國天然氣的倒逼之下，俄羅斯的油氣出口重心將進一步東移，這為中、日、韓等東亞國家提供了前所未有的進口機遇。鑒于中俄之間已經(jīng)建立起高水平的政治關(guān)系，中國應(yīng)借機主動對俄施展能源外交，同時嘗試與日韓兩國合作建立確保能源安全的協(xié)調(diào)機制，避免惡性競爭，以降低從俄羅斯進口油氣的供給風(fēng)險、價格風(fēng)險、運輸風(fēng)險和溢價沖擊風(fēng)險。
其次，有利于鞏固美國在大中東地區(qū)的權(quán)力基礎(chǔ)，提升美國“分而治之”的運籌空間。一方面，美國將繼續(xù)加大對大中東地區(qū)的戰(zhàn)略投入，夯實與沙特等中東主要產(chǎn)油國的供需關(guān)系，維護國際原油市場的價格穩(wěn)定，通過強化對國際原油市場的掌控，確保石油－美元定價機制的良好運轉(zhuǎn)和美元霸權(quán)地位的毫不動搖。與此同時，美國可以更加積極主動地在全球天然氣賣方市場上與伊朗展開競爭，提高自身對歐亞天然氣市場的塑造能力，甚至通過倡議或設(shè)計更加透明、合理且符合市場規(guī)則的天然氣交易機制來吸引歐亞買家，推動他們配合落實對伊朗的制裁舉措，以增加處理伊朗核問題的外交籌碼。考慮到伊朗等中東國家仍將是中國未來重要的油氣進口對象國，中東地區(qū)的和平穩(wěn)定事關(guān)中國切身利益。預(yù)計今后中國維護中東能源供應(yīng)與運輸安全的責(zé)任將進一步加大，在參與中東事務(wù)方面會更加活躍，和美國在伊核等地區(qū)熱點事務(wù)上的利益博弈也將更趨頻繁。
再次，有利于美國“亞太再平衡”戰(zhàn)略持續(xù)、深入地推進。美國必要時或?qū)⒖紤]對華出口液化天然氣，以阻止中俄兩國形成能源供需同盟。更重要的是，考慮到目前日、韓兩國迫切希望受益于美國的天然氣出口，天然氣很可能成為美國與中國競爭亞太經(jīng)濟事務(wù)主導(dǎo)權(quán)，以及在亞太牽制中國的經(jīng)濟籌碼。通過向日、韓等亞太傳統(tǒng)軍事盟友出口天然氣，美國得以在能源供應(yīng)領(lǐng)域協(xié)調(diào)、強化與這些國家的經(jīng)濟聯(lián)系，從而贏得跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（ＴＰＰ）談判的主動權(quán)。美國希望利用日、韓調(diào)整能源進口結(jié)構(gòu)的機會來鞏固相互之間的安全合作成果和盟友關(guān)系。
最后，放寬液化天然氣出口還有助于美國在避免與加拿大、墨西哥產(chǎn)生經(jīng)貿(mào)摩擦的基礎(chǔ)上密切區(qū)域政治同盟關(guān)系。根據(jù)《北美自由貿(mào)易協(xié)定》，美國可要求出口到加拿大與墨西哥的所有天然氣僅限于在當(dāng)?shù)叵M而不得再出口至北美以外地區(qū)。但即便如此，加拿大與墨西哥仍可通過管道進口美國的天然氣，在國內(nèi)消費，而將本國開采的天然氣液化出口到海外。為防止此類情況發(fā)生，美國屆時將不得不關(guān)閉通向加、墨兩國的天然氣出口管道，從而引發(fā)與上述兩國的政治經(jīng)濟摩擦。所以，放寬液化天然氣出口不僅能幫助美國避免摩擦，而且還有利于美國整合北美地區(qū)的天然氣市場，強化與加、墨兩國的政治關(guān)系。
三、奧巴馬政府能源外交政策新走向
美國液化天然氣出口辯論的展開、持續(xù)與深化，對奧巴馬第二任期的能源政策與能源外交選擇產(chǎn)生了顯著影響。隨著能源企業(yè)、公益類環(huán)保組織、智庫等利益集團以及國會兩黨議員不斷介入討論，天然氣這一能源品種在現(xiàn)階段的角色與作用逐漸明晰，這勢必推動奧巴馬政府在內(nèi)政與外交決策過程中對天然氣進行合理定位，并以適當(dāng)方式確保天然氣出口在滿足國內(nèi)經(jīng)濟需求和實現(xiàn)外交政策目標(biāo)之間取得平衡。
第一，這場辯論促使奧巴馬政府充分認(rèn)識到天然氣繁榮給金融危機之后美國經(jīng)濟復(fù)蘇所帶來的紅利，并盡一切可能努力增加天然氣的國內(nèi)消費量，擴大天然氣削減制造業(yè)成本的正面效應(yīng)。我們已經(jīng)看到，奧巴馬在首個任期結(jié)束前提出了“全面能源戰(zhàn)略”（ａｌｌｏｆｔｈｅａｂｏｖｅｓｔｒａｔｅｇｙ），出臺這一戰(zhàn)略就是為了調(diào)整之前過于偏向扶持可再生能源發(fā)展的政策，以應(yīng)對全球光伏市場產(chǎn)能過剩的局面，從而讓傳統(tǒng)油氣生產(chǎn)獲得與可再生能源發(fā)展相平等的地位。接替朱棣文擔(dān)任能源部長的莫尼茲正是上述戰(zhàn)略的支持者和執(zhí)行者。在２０１４年１月的國情咨文演說中，奧巴馬肯定了自己推行“全面能源戰(zhàn)略”所取得的成果，并將天然氣稱作“橋梁燃料”（ＢｒｉｄｇｅＦｕｅｌ），將其視為從淘汰煤炭、降低碳排放到新能源發(fā)展成熟之間的過渡能源品種。他呼吁企業(yè)界投資建造以天然氣為燃料的工廠和服務(wù)于交通運輸業(yè)的天然氣充氣站，聯(lián)邦政府將為此掃除行政障礙。由于天然氣與天然氣動力汽車尚未被奧巴馬政府按照清潔燃料標(biāo)準(zhǔn)納入財稅扶持范圍，與傳統(tǒng)化石能源和可再生能源相比，天然氣的市場競爭力依然較弱。所以，預(yù)計奧巴馬將在剩余任期之內(nèi)出臺更多相關(guān)刺激政策，鼓勵擴大天然氣在國內(nèi)化工制造業(yè)、電力行業(yè)和交通運輸領(lǐng)域的應(yīng)用，加大相關(guān)配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，從而為進一步提高天然氣在美國能源消費結(jié)構(gòu)中的占比奠定基礎(chǔ)。
迄今為止，美國化工制造業(yè)已成為天然氣繁榮的最大受益者。美國能源情報署的調(diào)查顯示，２００６～２０１０年間美國化工制造業(yè)的天然氣消費價格平均下降了３６％，從每百萬英熱單位７．５９美元降至４．８３美元。波士頓咨詢集團預(yù)測，至２０１５年天然氣消費將只占到美國化工制造業(yè)平均成本的２％。相比之下，中國、日本與歐洲主要國家的天然氣消費在化工制造業(yè)成本中的占比要達到５％～８％。同時，天然氣發(fā)電范圍的擴大導(dǎo)致工業(yè)電價走低，這有助于間接削減各類制造業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)成本。彼得森國際經(jīng)濟研究所認(rèn)為，美國發(fā)電部門２０１３年至２０３５年間預(yù)計年均可節(jié)省４００億美元，美國工業(yè)電價有望降至中國、日本與歐洲主要國家的四分之一至三分之二水平。此外，頁巖氣革命及其帶來的低電價刺激了鋼鐵與金屬制品工業(yè)、機械裝備制造業(yè)以及玻璃、塑料、橡膠等有機化學(xué)品制造業(yè)的投資與振興，廉價天然氣削減上游制造業(yè)生產(chǎn)成本的正面效應(yīng)通過價值鏈傳導(dǎo)至中下游制造業(yè)，從而帶動美國制造業(yè)整體成本下降。總體而言，天然氣繁榮與奧巴馬政府的激勵政策有望在未來五年之內(nèi)引領(lǐng)美國經(jīng)濟實力逐步走強。從ＧＤＰ貢獻率和就業(yè)增長率來看，天然氣消費比例上升對美國宏觀經(jīng)濟的影響可與２００９年《復(fù)興與再投資法案》（ＡｍｅｒｉｃａｎＲｅｃｏｖｅｒｙａｎｄＲｅｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔＡｃｔｏｆ２００９）的政策成效相媲美。當(dāng)《復(fù)興與再投資法案》于２０１３年底到期結(jié)束之后，美國政府短時間內(nèi)出臺類似大規(guī)模財政刺激方案的可能性很小。因此，天然氣應(yīng)用在美國國內(nèi)的持續(xù)推廣恰好能夠扮演接續(xù)角色，為美國經(jīng)濟復(fù)蘇提供強力支撐。
第二，這場辯論發(fā)掘了美國天然氣的外交與地緣政治價值，將推動奧巴馬在其第二任期內(nèi)加快液化天然氣出口的審批速度，但不會迫使其放棄現(xiàn)有的謹(jǐn)慎穩(wěn)妥原則，轉(zhuǎn)而動用行政手段或推動國會修法，由個案審查變?yōu)榕刻幚怼W巴馬政府擔(dān)心此舉很可能不僅無助于美國液化天然氣顯現(xiàn)其地緣政治價值，反而會損傷國內(nèi)經(jīng)濟復(fù)蘇的基礎(chǔ)，引發(fā)國內(nèi)天然氣消費者和環(huán)保人士的進一步反彈，從而在年底國會中期選舉時動搖民主黨的支持陣營。因此，奧巴馬政府比較理想的策略是設(shè)定單位時間內(nèi)天然氣出口的審批額度，探索建立防止國內(nèi)天然氣價格大幅上漲的保護機制，同時在天然氣開采與出口設(shè)施建造方面強化監(jiān)管，制訂更為嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。目前，盡管經(jīng)能源部批準(zhǔn)向非自貿(mào)伙伴國出口液化天然氣的項目已經(jīng)超過５個，但只有薩賓管線出口終端通過了聯(lián)邦能源管理委員會的環(huán)境影響評估而獲準(zhǔn)動工。可見，奧巴馬政府在觀察按照現(xiàn)有程序和進度審批天然氣出口項目所產(chǎn)生的國內(nèi)影響，并根據(jù)觀察結(jié)果決定政策走向。在這場辯論持續(xù)深入的背景下，奧巴馬政府會在盡力提高天然氣國內(nèi)應(yīng)用水平的同時，思考通過最佳方式讓富余的天然氣進入國際市場，逐步推動天然氣在美國的能源外交中發(fā)揮作用。
現(xiàn)時，奧巴馬政府的最佳做法是把出口天然氣納入正在進行的ＴＰＰ與ＴＴＩＰ談判之中，以回應(yīng)國內(nèi)外相關(guān)訴求，同時為觀察、評估和調(diào)整液化天然氣出口進程贏得時間。眼下，美國正在全球范圍內(nèi)主導(dǎo)推進跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（ＴＰＰ）和跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定（ＴＴＩＰ）這兩大多邊自貿(mào)談判，談判對象基本涵蓋其在歐洲與亞太地區(qū)的主要盟友。一旦談判成功，歐洲國家以及日本等亞太盟國將獲得美國自貿(mào)伙伴身份，從而自動得到快速進口美國液化天然氣的資格。所以，現(xiàn)時奧巴馬政府完全可以利用歐盟國家和日本急欲獲得美國天然氣的心理，將快速出口天然氣作為與它們開展貿(mào)易談判的籌碼。事實上，在今年五月剛剛結(jié)束的ＴＴＩＰ第五輪雙邊談判中，歐盟代表已經(jīng)要求奧巴馬政府進一步擴大水力壓裂技術(shù)的輸出，加快近海油氣和頁巖氣的開采與出口，并希望美國不要在ＴＴＩＰ這一全新貿(mào)易框架之下對包括頁巖氣在內(nèi)的原材料和能源貨物出口施加任何限制措施。
通過把天然氣出口納入全新的區(qū)域貿(mào)易談判，奧巴馬政府既不必更改國內(nèi)現(xiàn)有的法律框架，從而得以避免經(jīng)濟和政治方面的風(fēng)險，同時也可回應(yīng)國內(nèi)外尤其是歐盟國家和日本要求美國出口天然氣的訴求。最關(guān)鍵的是，由于上述區(qū)域貿(mào)易談判的最終完成還有待時日，美國向歐盟和日本快速大量地出口液化天然氣也不可能于朝夕間實現(xiàn)，這就為奧巴馬政府以及下屆美國政府觀察液化天然氣出口效應(yīng)，評估、調(diào)整出口進程贏得了時間。
來源：《國際關(guān)系研究》2014年第四期 作者：曹嘉涵
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