(二) 軍政府時(shí)期日本對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)援助

1988年3月緬甸發(fā)生軍事政變, 日本和其他主要援助國(guó)迫于美國(guó)的壓力, 中止了對(duì)緬甸的官方經(jīng)濟(jì)援助。日本是緬甸的最大援助國(guó), 日本援助的中止對(duì)緬甸經(jīng)濟(jì)的沖擊極為嚴(yán)重。雖然日本隨后恢復(fù)了小規(guī)模的基于人道主義的基本生活物資援助, 但日元貸款一直被凍結(jié)。日元貸款是此前緬甸ODA資金的最主要來(lái)源。1978—1988年間, 日本平均每年約向緬甸提供1.5億美元的援助;1989—1995年間, 日本對(duì)緬援助的年均額下降到8 000萬(wàn)美元左右;1996—2005年間, 這個(gè)數(shù)值更是降到了3 500萬(wàn)美元左右 (參見表3) 。

表3 1969—2014年日本對(duì)緬甸政府開發(fā)援助 (ODA)

軍政府統(tǒng)治期間, 在對(duì)緬關(guān)系上, 日本一邊利用援助作為工具實(shí)行有限的壓力政策, 另一邊又保持對(duì)緬接觸, 在經(jīng)濟(jì)制裁與接觸政策之間折中。日本在緬甸問(wèn)題上的兩面性特點(diǎn)是其在國(guó)內(nèi)各方分歧、日美基軸外交與亞洲獨(dú)立外交、國(guó)家利益與價(jià)值觀外交之間相互平衡的結(jié)果[6]。

(三) 雙方政權(quán)更迭但日本援助如期

20世紀(jì)末緬甸加入東盟, 特別是進(jìn)入21世紀(jì)最初的幾年, 中國(guó)與東盟關(guān)系顯著改善, 以東盟為中心的東亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作蓬勃發(fā)展。2003年中國(guó)-東盟自貿(mào)區(qū)談判啟動(dòng), 日本對(duì)此備感壓力。2006年, 安倍晉三曾在他的第一個(gè)首相任期內(nèi)大力推行“價(jià)值觀外交”, 并制定了所謂的“自由與繁榮之弧”外交戰(zhàn)略, 緬甸即為該弧形線上的重要一點(diǎn)。

2011年緬甸民選政府成立后, 緬日雙方關(guān)系顯著改善。緬甸總統(tǒng)吳登盛和反對(duì)派領(lǐng)導(dǎo)人昂山素季于2012年和2013年相繼訪日, 緬甸朝野與日本的來(lái)往趨于熱絡(luò)。隨著緬甸政府開啟民主化大門, 2012年4月日本民主黨野田佳彥內(nèi)閣改變對(duì)緬外交方針, 重啟包括日元貸款在內(nèi)的對(duì)緬經(jīng)濟(jì)援助。2012年12月自民黨奪回政權(quán)后, 時(shí)任副首相兼財(cái)政大臣的麻生太郎則在歐美之后, 于2013年新年伊始訪問(wèn)緬甸, 重申野田內(nèi)閣對(duì)緬甸的援助承諾。2013年5月, 繼1977年福田赳夫之后, 時(shí)隔36年安倍晉三以首相身份訪問(wèn)緬甸。安倍代表日本政府承諾, 繼2013年麻生副首相訪緬時(shí)免除3 700億日元的債務(wù)后, 追加免除緬甸欠日本的剩余約2 000億日元的債務(wù)。

三、日本對(duì)緬甸經(jīng)濟(jì)援助的新動(dòng)向和特點(diǎn)

登盛政權(quán)成立后, 緬甸的投資環(huán)境大為改善。以美國(guó)為首, 西方主要國(guó)家基本上解禁了對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)制裁, 包括日本在內(nèi)的西方國(guó)家的援助隨之而來(lái), 電力、運(yùn)輸 (道路、橋梁、鐵路) 、通訊、經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)以及城市供水等生活設(shè)施基建活動(dòng)紛紛開啟。特別是日本政府重啟日元貸款給緬甸帶來(lái)的影響最大。隨著經(jīng)濟(jì)制裁解除、基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)展、金融制度改革等帶來(lái)了投資環(huán)境的改善, 激發(fā)了日本的民間企業(yè)對(duì)緬甸的投資熱情。2013年度以及2014年度日本企業(yè)對(duì)緬甸投資額分別為41億美元和80億美元, 到2015年前半年累計(jì)投資達(dá)到566億美元, 其中約70%的投資是面向石油、天然氣以及電力部門。近年來(lái), 日本企業(yè)對(duì)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的投資也在增加, 對(duì)制造業(yè)的投資約占投資額10%左右的比例, 暫居投資領(lǐng)域第三位。日本企業(yè)中5億美元左右的投資額已不鮮見。以迪洛瓦等經(jīng)濟(jì)特區(qū)基建項(xiàng)目開工、日本銀行分支機(jī)構(gòu)開設(shè)為契機(jī), 可以想見將有更多的日系企業(yè)進(jìn)入緬甸[7]。

對(duì)日本政府來(lái)說(shuō), 通過(guò)對(duì)緬甸援助加強(qiáng)雙邊關(guān)系, 除了爭(zhēng)取緬甸發(fā)展提供的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì), 更為重要的是通過(guò)全面恢復(fù)與緬甸的關(guān)系重新獲取對(duì)中南半島乃至東南亞地區(qū)的實(shí)質(zhì)影響力。為此, 安倍二次執(zhí)政以來(lái)加大了對(duì)緬甸經(jīng)濟(jì)外交的力度。除積極開展首腦外交完善頂層設(shè)計(jì)之外, 日本各界尤其是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)界發(fā)揮其做事細(xì)致周到的一貫傳統(tǒng), 為日本企業(yè)尤其是中小企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù), 包括對(duì)在緬甸投資、訪問(wèn)視察、尋找合作伙伴等方面提供信息以及各種后勤服務(wù)。

總體看來(lái), 日本對(duì)緬甸經(jīng)濟(jì)外交主要有3個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域:一是改善民生 (支援少數(shù)民族貧困階層、農(nóng)業(yè)開發(fā)、區(qū)域開發(fā)) , 醫(yī)療保健, 防災(zāi)等;二是為支援民主化進(jìn)程培養(yǎng)人才, 使其具有完善、應(yīng)用制度的能力, 如接納留學(xué)生、研修生等;三是發(fā)揮日元貸款的作用, 援助保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)所需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 包括能源、交通網(wǎng)等[8]。

安倍二次執(zhí)政以后, 日本對(duì)緬甸援助呈現(xiàn)新特點(diǎn), 其經(jīng)濟(jì)外交與政治安全相結(jié)合的意味濃厚, 與中國(guó)爭(zhēng)奪影響力的圖謀強(qiáng)烈, 配合美國(guó)亞太戰(zhàn)略的用心明顯。

(一) 以“金元外交”鞏固合作關(guān)系

安倍二次執(zhí)政以來(lái), 日本已全部免除緬甸5 000多億日元債務(wù)。另外, 安倍宣布向緬甸提供510億日元貸款用于迪洛瓦經(jīng)濟(jì)特區(qū)的電力、港口建設(shè)及全國(guó)的扶貧項(xiàng)目, 提供400億日元的無(wú)償援助用于鐵道建設(shè)和醫(yī)療保健領(lǐng)域。2013年12月, 借第二次日本-東盟首腦特別會(huì)議之機(jī), 日本再次對(duì)緬甸提供總額為630億日元的政府貸款。

日本對(duì)緬援助的1 540億日元額度相當(dāng)于2013年度緬甸政府全部財(cái)政預(yù)算的10%或相當(dāng)于該國(guó)省廳級(jí)預(yù)算的27%, 并且該投入將惠及在緬甸的日本企業(yè)。安倍訪緬時(shí), 40余家大企業(yè)負(fù)責(zé)人隨行。日產(chǎn)汽車一次性投資5億美元, 成為緬甸最大的外資項(xiàng)目之一。2015年11月昂山素季率領(lǐng)緬甸民主聯(lián)盟 (NLD) 取得壓倒性勝利, 并于次年3月成立新政府。昂山出任政府最高顧問(wèn)兼外交部長(zhǎng), 成為實(shí)際上的國(guó)家最高指導(dǎo)者。日本及時(shí)采取了繼續(xù)援助緬甸開發(fā)的外交方針[9]。

(二) 謀求借緬甸發(fā)展助力國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)

對(duì)于日本來(lái)說(shuō), 緬甸除了地緣優(yōu)勢(shì)、能源豐富和廉價(jià)勞動(dòng)力等客觀因素外, 2013年以來(lái)緬甸國(guó)內(nèi)政治向民主化、法制化的推進(jìn)成為重要背景, 有關(guān)外國(guó)投資法律的完善、成立經(jīng)濟(jì)特區(qū)以及外匯改革等措施, 使緬甸對(duì)外開放格局初步形成。根據(jù)美國(guó)智庫(kù)的預(yù)測(cè), 2020年之前, 緬甸國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的平均年增長(zhǎng)速度可達(dá)6%左右。日本推行以政府援助為主要手段的經(jīng)濟(jì)外交, 主要目的是為日本企業(yè)進(jìn)入緬甸提供機(jī)會(huì), 也給無(wú)以為繼的“安倍經(jīng)濟(jì)學(xué)”提供支撐。2015年4月, 安倍在一次國(guó)際論壇演講中提到日本40年前援助緬甸的水電站項(xiàng)目“仍在發(fā)揮作用”, 意在強(qiáng)調(diào)日本的質(zhì)量和管理對(duì)緬甸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的價(jià)值。

(三) 憑借歷史因素確立人脈關(guān)系

20世紀(jì)40年代日本曾幫助“緬甸國(guó)父”昂山等“三十志士”在靜岡縣的濱松地區(qū)做軍事訓(xùn)練, 日本認(rèn)為其對(duì)緬甸獨(dú)立提供的援助是與將獲得政權(quán)的昂山素季拉近關(guān)系的重要基礎(chǔ)之一。2015年10月9日, 日本電視節(jié)目直播緬甸議會(huì)選舉, 并專題報(bào)道昂山素季與日本的關(guān)聯(lián)———留學(xué)京都大學(xué)并送其獨(dú)子在日本公立小學(xué)就讀;2013年訪日時(shí), 昂山素季曾尋訪其父在日期間的舊跡等資料介紹。盡管從1977年福田訪緬到緬甸領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)邀訪日 (參加2003年12月東京舉辦的日本-東盟特別首腦會(huì)議) 的近30年間, 兩國(guó)首腦外交停滯, 但與西方主要大國(guó)不同, 日本與緬甸之間一直保持著部長(zhǎng) (大臣) 、廳局等高級(jí)別互訪。

(四) 針對(duì)中國(guó)主動(dòng)出擊的意圖明顯

第一, 安倍例舉40年前援助緬甸的水利設(shè)施仍在發(fā)揮作用, 借以強(qiáng)調(diào)日本項(xiàng)目具有的高質(zhì)量、高效率等表現(xiàn), 明顯具有劍指中國(guó)的意圖。鑒于中國(guó)對(duì)湄公河流域國(guó)家投資的大幅增加, 以及在政治與安全等領(lǐng)域合作的進(jìn)展, 2015年度日本與湄公河五國(guó)首腦會(huì)議上, 日本提出希望與湄公河流域諸國(guó)成為“實(shí)現(xiàn)強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)力量的湄公河地區(qū)的未來(lái)成長(zhǎng)伙伴”的倡議, “歡迎與有關(guān)各國(guó)在構(gòu)筑民主化、國(guó)民和解、法制、人權(quán)等領(lǐng)域開展合作”等表述, 暗含借協(xié)助緬甸推進(jìn)民主化進(jìn)程的幌子, 稀釋中國(guó)影響力的圖謀。

第二, 日本外務(wù)省對(duì)首腦會(huì)議的總結(jié) (概要) 中, 表明“日本與 (包括緬甸在內(nèi)的) 湄公河五國(guó)首腦會(huì)談時(shí), 重申在該區(qū)域深化海洋安全合作的重要性以及在該區(qū)域維護(hù)航行自由、航行安全、飛越自由的各自立場(chǎng)。雙方在維護(hù)該區(qū)域貿(mào)易自由及根據(jù)包括《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在內(nèi)的國(guó)際法及其基本準(zhǔn)則, 和平解決該區(qū)域爭(zhēng)端的各自立場(chǎng)”[10]。這與美國(guó)介入中國(guó)與東南亞個(gè)別國(guó)家在南海的島礁爭(zhēng)端、遏制中國(guó)維護(hù)海洋權(quán)益努力的企圖如出一轍。

第三, 安倍在與緬甸的首腦會(huì)談中, 就日本政府援助在軍事安全領(lǐng)域發(fā)揮作用達(dá)成一致。日本認(rèn)為長(zhǎng)期以來(lái)緬甸軍政府與中國(guó)關(guān)系密切, 對(duì)緬甸軍方的介入成為繼“支持緬甸民主化”進(jìn)程之外, 制約中國(guó)影響力的另一個(gè)重要手段。

四、“一帶一路”倡議下加強(qiáng)對(duì)緬甸外交的思考

緬甸是中國(guó)“一帶一路”倡議中“21世紀(jì)海上絲綢之路”的重要國(guó)家, 也是陸上連接“中緬印孟經(jīng)濟(jì)走廊”的關(guān)鍵點(diǎn), 處理好與緬甸的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系對(duì)中國(guó)地區(qū)外交具有重要意義。同時(shí), 日本對(duì)緬甸經(jīng)濟(jì)外交針對(duì)中國(guó)的色彩日益濃重。為此, 在處理與緬甸、湄公河流域各國(guó)以及與東盟關(guān)系時(shí), 日本成為中國(guó)地區(qū)外交重點(diǎn)考慮的因素之一。

首先, 注重提高效率、加強(qiáng)管理、把握質(zhì)量。日本的明顯優(yōu)勢(shì)是質(zhì)量、技術(shù)和管理。早在20世紀(jì)60、70年代, 日本在東南亞掠奪式開發(fā)造成負(fù)面效應(yīng)引起當(dāng)?shù)胤慈沼涡猩踔帘﹦?dòng)。福田主義出臺(tái)后, 日本逐漸完善政策、措施, 國(guó)家及企業(yè)的形象得到改觀并長(zhǎng)期保持。日本的前車之鑒提醒我們, 在與各國(guó)合作和交往中要樹立大局意識(shí)和全局觀念, 立足長(zhǎng)遠(yuǎn), 注重把握細(xì)節(jié), 提高辦事效率, 遵守駐在國(guó)法律規(guī)范和國(guó)際慣例。

其次, 發(fā)揮地緣、人緣優(yōu)勢(shì), 完善朝野交往。盡管日本標(biāo)榜與緬甸關(guān)系的淵源, 但相較日本, 中國(guó)在與湄公河流域國(guó)家關(guān)系中更具有地緣、人緣優(yōu)勢(shì)。所謂中緬胞波情誼, 是日本望塵莫及的先天優(yōu)勢(shì)。在保持高層交往的同時(shí), 應(yīng)加強(qiáng)學(xué)者、媒體間交流, 加大援助互派留學(xué)生力度。人員交流是一把雙刃劍, 利用得當(dāng)可以加深情感、促進(jìn)合作, 反之則可能因部分人的消極表現(xiàn)造成更大范圍的相互厭煩。有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)民間企業(yè)進(jìn)駐的管理, 防止少數(shù)部門、企業(yè)不當(dāng)言行對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施帶來(lái)消極后果。

第三, 鞏固與周邊外交的同時(shí)保持與日本的協(xié)調(diào)。盡管泡沫經(jīng)濟(jì)破滅, 經(jīng)歷長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)蕭條, 但日本作為世界經(jīng)濟(jì)大國(guó)、科技強(qiáng)國(guó)的實(shí)力依舊。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng), 日本取得了包括緬甸在內(nèi)的湄公河流域乃至東盟多數(shù)國(guó)家的正面評(píng)價(jià)。包括緬甸在內(nèi)的東南亞國(guó)家均希望日本、中國(guó)等各大國(guó)在2015年宣布成立的“東盟共同體”建設(shè)中發(fā)揮積極和建設(shè)性作用。中國(guó)的發(fā)展離不開和平的周邊環(huán)境, 在處理與東盟的關(guān)系中, 應(yīng)與日本保持協(xié)調(diào)、推進(jìn)合作, 避免在東南亞、湄公河地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中各自為戰(zhàn)的惡性競(jìng)爭(zhēng)。

第四, 升級(jí)次區(qū)域合作, 助推“一帶一路”倡議。推進(jìn)“瀾滄江-湄公河”合作機(jī)制必須面對(duì)日本這個(gè)中國(guó)在大湄公河次區(qū)域最強(qiáng)有力的競(jìng)爭(zhēng)者。2015年11月12日, 由中國(guó)倡議舉行了首次“瀾滄江-湄公河”外長(zhǎng)會(huì)議, 2016年6月“瀾湄合作”首屆領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議成功舉辦, 標(biāo)志“瀾湄”合作機(jī)制誕生。對(duì)于湄公河流域多種合作機(jī)制并存的現(xiàn)狀, 應(yīng)強(qiáng)調(diào)這是對(duì)既有的大湄公河次區(qū)域合作機(jī)制 (GMS) 的補(bǔ)充, 使其成為克服次區(qū)域合作中“離心力”的有益嘗試。大湄公河次區(qū)域合作面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn), 要求中國(guó)負(fù)起大國(guó)擔(dān)當(dāng), 與相關(guān)國(guó)家共同打造以“開放、包容、均衡、普惠”為理念的次區(qū)域合作升級(jí)版, 為“一帶一路”倡議的順利推進(jìn)創(chuàng)造有利的周邊外交環(huán)境。

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