二、中國(guó)建設(shè)海外基地有法可依、有例可循

一個(gè)國(guó)家能否成功部署海外基地在很大程度上依賴于基地建設(shè)的法律依據(jù)是否充分，以及一些國(guó)家的通常做法是否可以構(gòu)成中國(guó)海外基地建設(shè)的參照，有法可依有例可循是中國(guó)海外基地建設(shè)的基本前提和保證。第一，海外基地部署與《聯(lián)合國(guó)憲章》的規(guī)定及公認(rèn)的國(guó)際法準(zhǔn)則相契合，具有充分的國(guó)際合法性。第二，在平等自愿的基礎(chǔ)上與東道國(guó)簽署的駐軍條約或部隊(duì)地位協(xié)定，可以促進(jìn)雙方政治意愿的法律化；[xxvi]第三，國(guó)家外交政策和實(shí)踐也證明海外基地部署能夠發(fā)揮維護(hù)區(qū)域穩(wěn)定、促進(jìn)東道國(guó)和平等公共服務(wù)功能。因此，無論是在國(guó)際法、東道國(guó)法律、國(guó)內(nèi)法，還是在國(guó)際實(shí)踐與先例方面，中國(guó)的海外基地建設(shè)都有充分的依據(jù)。

（一）國(guó)際法的認(rèn)可與東道國(guó)的法律允許

任何一個(gè)主權(quán)國(guó)家都有維護(hù)本國(guó)合法利益的權(quán)利，特別是自己的生存與發(fā)展權(quán)。各國(guó)根據(jù)形勢(shì)發(fā)展和利益需要，在不犧牲或損害別國(guó)利益的前提下，均有權(quán)自主決定采取適當(dāng)措施維護(hù)本國(guó)利益、保障長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。[xxvii]因此，中國(guó)在國(guó)際法律框架下，尊重《聯(lián)合國(guó)憲章》的相關(guān)原則，遵守東道國(guó)有關(guān)海外駐軍及基地部署的相關(guān)法律規(guī)定，建設(shè)符合本國(guó)海外利益發(fā)展需要的海外基地具有充分的合理性。

第一，國(guó)際法和《聯(lián)合國(guó)憲章》的認(rèn)可與支持。隨著軍隊(duì)職能與海外軍事部署功能與性質(zhì)的變化，一個(gè)國(guó)家根據(jù)主權(quán)國(guó)家行使自衛(wèi)權(quán)、維護(hù)共同安全及參與維和行動(dòng)、開展人道救援等目的的需要而建立的海外基地，開始在保障軍隊(duì)遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)、應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅中發(fā)揮重要作用，其所擁有的國(guó)際法律地位呈現(xiàn)出逐漸加強(qiáng)的趨勢(shì)。從《聯(lián)合國(guó)憲章》（以下簡(jiǎn)稱《憲章》）中可以看出國(guó)際法對(duì)海外基地法律地位的某種認(rèn)可。雖然一個(gè)國(guó)家在其他國(guó)家領(lǐng)土上設(shè)立軍事基地的行為還沒有形成有關(guān)國(guó)際習(xí)慣，但也沒有被國(guó)際法所明確禁止，主要原因在于一國(guó)海外基地具有維護(hù)國(guó)家和國(guó)際社會(huì)安全的雙重功能。[xxviii]

《憲章》對(duì)于海外基地建設(shè)的認(rèn)可或支持，可以從三個(gè)方面加以認(rèn)識(shí)。首先，相關(guān)會(huì)員國(guó)可在安理會(huì)授權(quán)的情況下，依照特別協(xié)定供給為維護(hù)國(guó)際和平及安全所必需的軍隊(duì)、駐扎點(diǎn)等便利，即包括獲得在他國(guó)建立海外基地的合法性權(quán)利，[xxix]聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)即是在此規(guī)定下，從側(cè)面對(duì)海外基地存在的合理性和合法性給予了肯定。其次，各會(huì)員國(guó)在安理會(huì)采取必要辦法之前，擁有因行使單獨(dú)或集體自衛(wèi)權(quán)而采取必要自衛(wèi)措施的權(quán)利，[xxx]該自衛(wèi)措施不排除通過建立海外基地來行使自衛(wèi)權(quán)，例如，聯(lián)合國(guó)在其締約國(guó)境內(nèi)部署軍事基地用以開展維和行動(dòng)的做法就是從維護(hù)國(guó)際社會(huì)集體安全角度出發(fā)的，這也就間接賦予有關(guān)國(guó)家為維護(hù)區(qū)域共同安全而在海外部署軍事基地的合法權(quán)利。再次，在任何托管協(xié)定內(nèi)可以指定一個(gè)或數(shù)個(gè)戰(zhàn)略防區(qū)，由安理會(huì)代表聯(lián)合國(guó)對(duì)以上戰(zhàn)略防區(qū)行使相關(guān)職權(quán)，這在一定程度上說明海外基地所發(fā)揮的特殊作用得到了國(guó)際法的認(rèn)可。[xxxi]

第二，有關(guān)的東道國(guó)法律允許他國(guó)在其領(lǐng)土上部署軍事基地。東道國(guó)國(guó)內(nèi)法律是否允許外國(guó)駐軍及接受海外軍事基地部署是影響部署國(guó)海外基地能否成功建設(shè)的重要因素。實(shí)踐表明，一些國(guó)家往往出于不同的目的并不反對(duì)外國(guó)在其本國(guó)領(lǐng)土上駐軍及部署軍事基地，比如，中東一些國(guó)家以及韓國(guó)、比利時(shí)、土耳其、菲律賓等。在達(dá)成雙邊協(xié)定后，東道國(guó)在經(jīng)濟(jì)方面可以獲得高額租賃費(fèi)、技術(shù)援助、貿(mào)易優(yōu)惠等利益。以塔吉克斯坦為例，俄羅斯每年向其繳納的高額軍事基地租金成為該國(guó)政府的一筆重要財(cái)政收入。而在國(guó)家安全方面，東道國(guó)可以享受海外基地部署國(guó)帶來的安全外溢效應(yīng)，在降低國(guó)防成本的同時(shí)可以促進(jìn)國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定，土耳其接受美國(guó)的軍事基地建設(shè)也正是主要基于此原因；[xxxii]除此之外，部署國(guó)在基地建設(shè)及運(yùn)營(yíng)過程中，由于對(duì)輔助人員及各個(gè)產(chǎn)業(yè)社會(huì)配套服務(wù)的需求，還會(huì)提高當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)水平，這也受到基地所在國(guó)家歡迎。

為了滿足自身在經(jīng)濟(jì)、安全、民生等方面的戰(zhàn)略需求，一些國(guó)家在其憲法中就外國(guó)在本國(guó)建立海外基地或駐軍問題做出規(guī)定，或者采用制定專門法律的方式對(duì)外國(guó)軍隊(duì)駐留進(jìn)行必要的約束。比如，1962年比利時(shí)修改憲法，其中第121條規(guī)定，外國(guó)軍隊(duì)非經(jīng)法律特許，不得編入比利時(shí)國(guó)家軍隊(duì)，也不得駐扎或通過比利時(shí)國(guó)境，這一看似“不允許”的法律實(shí)際上表示，在一定情況下，比利時(shí)有權(quán)通過法律特許其他國(guó)家的軍隊(duì)入駐；《大韓民國(guó)憲法》第60條第一款規(guī)定，國(guó)會(huì)對(duì)宣布戰(zhàn)爭(zhēng)、向國(guó)外派遣軍隊(duì)、或在本國(guó)領(lǐng)土內(nèi)駐留外國(guó)軍隊(duì)，均有同意權(quán)；1982年的土耳其憲法也允許外國(guó)軍隊(duì)在其境內(nèi)駐軍；英國(guó)1952年頒布的《外軍來訪法》、美國(guó)2000年頒布的《軍事域外管轄法案》（Military ExtraterritorialJurisdiction Act）、蒙古國(guó)制定的《外國(guó)軍隊(duì)駐扎和國(guó)境法》以及拉脫維亞制定的《外軍地位法》等都在很大程度上規(guī)范了海外駐軍及基地部署的行為，這不僅滿足了本國(guó)的戰(zhàn)略需求，也保證了國(guó)家和民眾的基本權(quán)利避免因外國(guó)駐軍而受到侵犯。[xxxiii]

在實(shí)踐中，并非所有接受海外駐軍的東道國(guó)憲法都直接就基地建設(shè)和來自海外的駐軍問題進(jìn)行明確規(guī)定。大多數(shù)情況下，在不同歷史階段、出于不同的國(guó)家戰(zhàn)略需求，如物質(zhì)利益、共同防務(wù)、伙伴關(guān)系等，東道國(guó)會(huì)通過與部署國(guó)簽訂雙邊軍事協(xié)定的方式就軍事基地的租賃、駐軍地位等問題作出安排。如，1946-1990年期間英國(guó)與美國(guó)基于共同防務(wù)需要簽訂雙邊軍事協(xié)定，允許美國(guó)駐軍，1991-2014年間，兩國(guó)的雙邊軍事協(xié)定根據(jù)所謂持久的伙伴關(guān)系而建立；1956-1992年間，菲律賓基于本國(guó)物質(zhì)利益需要，通過協(xié)商談判接受美國(guó)駐軍，2001-2014年間，兩國(guó)之間的軍事協(xié)定則是基于共同防務(wù)需要而建立的。[xxxiv]截至2014年9月，美國(guó)在海外部署的軍事設(shè)施近600處，先后與100多個(gè)國(guó)家簽訂了駐軍地位協(xié)定，[xxxv]從國(guó)際法層面加強(qiáng)了對(duì)其海外基地及駐軍人員的保障。因此，基地部署國(guó)一方面應(yīng)在國(guó)際正義和聯(lián)合國(guó)使命框架下，塑造承擔(dān)大國(guó)責(zé)任、提供公共產(chǎn)品的形象；另一方面可通過與基地東道國(guó)簽訂駐軍協(xié)定將海外基地建設(shè)的軍事問題轉(zhuǎn)變?yōu)榉蓡栴}的辦法以增強(qiáng)合法性。[xxxvi]

（二）中國(guó)國(guó)內(nèi)法的支持和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累

目前，中國(guó)尚未在海外建立軍事基地，雖然國(guó)際社會(huì)認(rèn)為中國(guó)的相關(guān)外交政策，如互不干涉內(nèi)政原則，限制了中國(guó)海外保護(hù)性部署的戰(zhàn)略選擇，[xxxvii]但這并不意味著中國(guó)未來不能建立海外基地，況且從國(guó)際法源來看，互不干涉內(nèi)政原則是從國(guó)家主權(quán)平等原則中衍生出來的[xxxviii]。通過對(duì)有關(guān)國(guó)內(nèi)法律進(jìn)行解讀，不僅可以說明中國(guó)建設(shè)海外基地與尊重國(guó)際法、相互尊重主權(quán)及互不干涉內(nèi)政原則之間并不對(duì)立，還能夠找到海外基地建設(shè)與堅(jiān)持和平共處五項(xiàng)原則、承擔(dān)大國(guó)責(zé)任之間的共融性。[xxxix]

為了保衛(wèi)國(guó)家安全和滿足現(xiàn)實(shí)利益需要，《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)防法》）賦予了國(guó)家采取有效防衛(wèi)措施、建設(shè)必要保障設(shè)施、發(fā)展相當(dāng)規(guī)模武裝力量的權(quán)力。同時(shí)，這些權(quán)力又不會(huì)無限擴(kuò)張，它將與國(guó)家的發(fā)展需要相適應(yīng)。《國(guó)防法》強(qiáng)調(diào)必須在和平共處五項(xiàng)原則基礎(chǔ)上開展對(duì)外軍事交流與合作，支持國(guó)際社會(huì)所采取的以和平為目的的相關(guān)軍事活動(dòng)，并將嚴(yán)格遵守與外國(guó)締結(jié)或加入的條約及協(xié)定。[xl]因此，未來中國(guó)建設(shè)海外基地將會(huì)以國(guó)家需要為前提、以互不干涉內(nèi)政和遵守國(guó)際法為原則、并以和平發(fā)展和共同發(fā)展為目的。這是《國(guó)防法》對(duì)本文所討論的核心問題所給予的法律支持。

《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家安全法》）規(guī)定，中國(guó)特色的國(guó)家安全以軍事安全為保障，以國(guó)際安全為依托；在統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的基礎(chǔ)上，積極開展國(guó)際安全合作，履行國(guó)際安全義務(wù)；實(shí)施積極防御的軍事戰(zhàn)略，建設(shè)與國(guó)家利益發(fā)展需要相適應(yīng)的武裝力量，依法采取必要的防衛(wèi)措施，維護(hù)國(guó)家主權(quán)及海內(nèi)外利益。[xli]《國(guó)家安全法》不僅明確了中國(guó)發(fā)展武裝力量的和平目的及其保衛(wèi)國(guó)家和國(guó)際安全的主要任務(wù)，還賦予了國(guó)家采取一切必要措施進(jìn)行防衛(wèi)的權(quán)利，即不排除通過建立海外基地的方式來維護(hù)國(guó)家海內(nèi)外利益，并承擔(dān)大國(guó)責(zé)任提供國(guó)際安全公共產(chǎn)品。這是《國(guó)家安全法》對(duì)海外基地建設(shè)問題的法律支持。

在國(guó)際軍事交往與實(shí)踐中，中國(guó)已簽署《上海合作組織成員國(guó)關(guān)于舉行聯(lián)合軍事演習(xí)的協(xié)定》和《中華人民共和國(guó)和俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于舉行聯(lián)合軍事演習(xí)期間其部隊(duì)臨時(shí)處于對(duì)方領(lǐng)土的地位的協(xié)定》，就部隊(duì)開展聯(lián)合軍事演習(xí)期間的相關(guān)事宜與有關(guān)國(guó)家達(dá)成共識(shí)：中國(guó)海外駐軍將尊重東道國(guó)國(guó)家主權(quán)、法律和風(fēng)俗習(xí)慣，不干涉東道國(guó)內(nèi)政、不參與其領(lǐng)土內(nèi)的政治活動(dòng)，不破壞東道國(guó)的自然資源、生態(tài)環(huán)境以及文化遺產(chǎn)等；[xlii]中國(guó)贊同就海外駐軍人員的司法管轄問題與東道國(guó)達(dá)成共識(shí)性管轄原則。[xliii]這兩份協(xié)定為今后中國(guó)建立海外基地提供了雙邊的法律設(shè)計(jì)路徑和經(jīng)驗(yàn)借鑒。按照其所體現(xiàn)的思路及原則，中國(guó)今后可以和海外基地目標(biāo)設(shè)置地所在國(guó)家通過雙邊協(xié)定方式營(yíng)造相關(guān)法律環(huán)境。

在國(guó)家政策層面，中國(guó)也正在不斷嘗試在傳統(tǒng)政策與新的國(guó)際現(xiàn)實(shí)之間進(jìn)行必要的調(diào)適。2010年突尼斯發(fā)生變局，繼而波及西亞、北非等地區(qū)，面對(duì)這場(chǎng)中東大變局，和初期的行動(dòng)相對(duì)滯后相比較，中國(guó)逐步提高了應(yīng)對(duì)有關(guān)問題的前瞻性，并以“負(fù)責(zé)任的第三方”的立場(chǎng)對(duì)利比亞、敘利亞、巴勒斯坦和以色列等國(guó)面臨的政治變局給出了建設(shè)性意見，力勸雙方以和平談判等方式解決問題。[xliv]中國(guó)建設(shè)性介入中東的政策無不彰顯出中國(guó)在尊重國(guó)際法準(zhǔn)則的前提下，積極參與國(guó)際事務(wù)的積極態(tài)度，這不僅維護(hù)了國(guó)際秩序的基本規(guī)范，還幫助調(diào)停矛盾、緩和危機(jī)、引導(dǎo)事態(tài)向和平穩(wěn)定的方向發(fā)展。[xlv]這與國(guó)家一貫主張的和平外交政策相一致，體現(xiàn)了中國(guó)與國(guó)際社會(huì)互動(dòng)的建設(shè)性貢獻(xiàn)，[xlvi]并且這種建設(shè)性介入政策已開始在實(shí)踐中被國(guó)際社會(huì)普遍接受。另外，以聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)為例，最初，中國(guó)認(rèn)為這類行動(dòng)是侵犯有關(guān)國(guó)家主權(quán)的行動(dòng)，然而自1992年4月中國(guó)首次向柬埔寨派出400名解放軍官兵參與維和任務(wù)起至今，中國(guó)的維和行動(dòng)始終沒有停止，與此同時(shí)，中國(guó)的互不干涉內(nèi)政政策仍在持續(xù)。因此，中國(guó)具有通過調(diào)整互不干涉內(nèi)政政策的內(nèi)涵以適應(yīng)國(guó)家和國(guó)際安全環(huán)境變化的能力。基于這樣的認(rèn)識(shí)，顯然，不應(yīng)教條地理解互不干涉內(nèi)政政策，并應(yīng)對(duì)軍事力量在海外的駐扎和相關(guān)基地建設(shè)持開放態(tài)度。只有這樣，才不會(huì)自我束縛，進(jìn)而不會(huì)造成對(duì)國(guó)家發(fā)展和海外利益保護(hù)的妨礙。

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